重大行政决策的法定程序优化之思考

重大行政决策程序，基本上按照启动、决定、公布的模式进行，但是其中穿插了一些保障重大行政决策科学性、民主性、合法性的系列制度，基本上符合行政决策的规律。

（1） 启动程序。重大行政决策程序的启动有多种方法，实践中较为常见的是以下两种：其一，由政府通过规划的形式，预先计划本年度或者此后多年度的决策事项。其二，发生实际需要时临时启动。从实际情况来看，采用较多的是后一种方式。

（2） 信息公开。政府信息公开是重大行政决策程序设计的核心制度之一。若没有足够的信息公开做支撑，重大行政决策的科学化和民主化就没有了根基。我国政府信息公开制度的规范依据主要2008年5月1日起开始实施的 《政府信息公开条例》。因为该法规的发布时间略早于 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，故在各地制定的重大行政决策程序中，都较好地贯彻了政府信息公开条例的有关规定。在 《湖南省行政程序规定》 中，第31条、第34条、第36条、第37条、第42条分别要求公开重大行政决策的事项、重大行政决策方案草案、专家论证意见、公众意见、重大行政决策结果，从决策事项、依据、过程到结果都要求公开，形成了一套完整的重大行政决策公开制度。^[4]

（3） 听取意见。重大行政决策必须具有良好的民主性和科学性的支撑。前者主要体现在听取公众的意见，后者主要依靠的是听取专家的意见。听取意见制度必须贯穿于重大行政决策程序的全过程。我国重大行政决策立法中，公众参与主要在决策启动、方案草案形成、决策公布等几个阶段体现，具体的形式包括座谈会、协商会、开放式听取意见、发送意见函等，^[5]对象包括人大代表、政协委员、政府参事、民主党派、人民团体、专家学者以及社会各界人士。专家的参与则主要在方案草案形成、评估等几个阶段。^[6](www.xing528.com)

（4） 专家咨询。参与重大行政决策程序的专家主要来自由政府及其部门组建的专家委员会或者是第三方服务机构。目前，很多地方制定了专门的专家咨询办法，如 《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法 （试行）》 《黑龙江省政府重大决策专家咨询论证制度》。《黑龙江省政府重大决策专家咨询论证制度》 第2条规定，省政府重大决策事项调查研究的专家主要从省政府重大决策咨询专家组成员中遴选，必要时补充外部专家。该省还为此组建了多个委员会，如：涉及全省经济社会发展和人民群众切身利益以及专业性、技术性较强决策事项的咨询论证工作由省科技经济顾问委员会负责；涉及法律性较强决策事项的咨询论证工作由省政府法制咨询委员会负责；涉及安全生产监督方面的决策事项由省安全生产咨询委员会负责；其他需要咨询论证事项由咨询研究机构负责。这一制度体现了专家的专业化价值，在一定程度上值得借鉴。

（5） 合法性审查。合法性审查主要解决的是重大行政决策的依法化问题，同时也是决策科学化、民主化的重要保障。^[7]因此，我国地方立法中普遍建立了合法性审查责任制。《湖南省行政程序规定》 第34条规定：“决策承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证。” 此处的合法性论证，主要是指决策承办单位的法制机构或外聘法学家对重大行政决策方案中的下列问题进行审查：①是否超越法定权限；②是否违反上位法的规定和世界贸易组织规则；③是否适当；④是否违反法定制定程序；⑤是否存在其他法律方面的问题。^[8]当前，对重大行政决策的合法性进行审查是重大行政决策程序必经的一个环节，在立法中应当明确合法性审查的必备性和效力。

（6） 集体决定。重大行政决策的决定是整个程序中的核心一环。在重大行政决策经历过征求意见和专家论证等环节之后，正式进入最终的讨论决定阶段。^[9]我国行政历来有民主集中制的传统，提倡集体决策。集体决策的主要作用在于使不同的意见可以充分交流，减小决策风险，增加其合法性基础。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》 规定，重大行政决策未经集体讨论作出决定的，对负有领导责任的公务员进行处分。