重大行政决策的概念和主要范围界定

对于何种事项属于重大行政决策事项，是进行制度建设时必须解决的首要问题。一般而言，有三种立法技术：一是概括式；二是列举式；三是否定排除式。目前大多数重大行政决策的立法文本，采取前述两种或三种立法技术。

一般而言，在地方的立法中，主要通过事项本身的重大与否来确定是否列入重大行政决策范围，也即考察事项的影响范围、持续时间、成本多少等因素。但有时候也根据决定主体来推定是否属于“重大”。《湖南省行政程序规定》 第31条在阐明重大行政决策的概况定义之后，具体列举了下列行政决策事项：①制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；②编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；③编制财政预决算，重大财政资金安排；④重大政府投资项目；⑤重大国有资产处置；⑥资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大措施；⑦重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整；⑧行政管理体制改革的重大措施；⑨其他需由政府决策的重大事项。《浙江省行政程序办法》 虽然将重大行政决策作为一部分单独予以规定，但并未对何为重大行政决策作出界定。《浙江省重大行政决策程序规定》 第2条则列举了如下决策事项：本规定适用于本省县级以上人民政府及其部门（以下统称决策机关） 的下列重大行政决策 （以下简称决策） 事项：①经济和社会发展等方面的重要规划和重大改革措施；②社会保障、卫生和计划生育、教育等民生领域和环境保护、资源分配等方面的重大政策；③由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目；④决策机关确定的其他决策事项。具体决策事项，由决策机关根据前款规定并结合决策中的相关因素确定；决策机关根据实际需要，可以制定决策事项目录，向社会公布。同时，该规定第3条明确将某些类型的决策事项排除在本规定的适用范围之外，具体包括突发事件应对、立法、城乡规划、土地利用总体规划、土地和房屋的征收与补偿、政府定价、地方标准制定等相关法律、法规另有决策程序规定的事项，其决策活动适用相关法律、法规的规定。从上述实例中可以看出，除肯定性列举之外，一般地方立法都对重大行政决策事项进行了一定的反向排除，排除范围主要包括以下三类：①政府制定规范性文件的行为；②突发事件的紧急处理；③人事处理和行政问责。

虽然通过正面肯定与反面排除相结合的做法，可以对重大行政决策事项作出比较明确的规定，但是现代行政管理的复杂性使得很多事项的性质难以得到完全清晰的界定。在众多的地方立法中，均授权行政机关对某些事项是否属于重大行政决策事项进行裁量，或是通过兜底条款确保行政决策范围的开放性。拥有 “其他事项” 判断和界定权力的一般是行政决策程序的启动者，在实践中通常是政府行政首长。要防止行政决策程序的启动者滥用或者错用自由裁量权，需要从两方面着手：一是对行政决策概念进行准确清晰的界定，明确行政决策概念的内涵，同时尽量详尽、具体地列举已知的行政决策事项；二是完善行政决策的启动程序，赋予公众建议权，并设置公众意见的反馈机制及决策动议审议机制。(www.xing528.com)

总的来看，何为重大行政决策事项，是重大行政决策立法的一个原始性问题和关键问题。现在，多数地方立法采取 “概括定义+明确列举+目录清单+否定排除” 的做法，大体能够确定重大行政决策程序规定的适用范围。但仍需要进一步明确其与党委、人大在地方重大事项上决策权的分配。