行政决策规范化的制度发展历程

1997年，党的十五大明确提出了 “依法治国，建设社会主义法治国家” 的伟大目标。1999年，九届人大二次会议通过的宪法修正案将 “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家” 写入我国 《宪法》，赋予了依法治国方略以宪法地位，使依法治国方略获得了宪法性的根本保障。这标志着建设法治国家已经成为中国社会主义现代化的目标之一。行政决策的法治化作为一项政策目标的提出，比建设社会主义法治国家的目标提出要更晚一些。2004年 《国务院全面推进依法行政实施纲要》 （后文简称 《依法行政纲要》） 首次对依法决策提出了明确的制度要求。这些制度要求主要包括三个方面：①健全行政决策机制。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。②完善行政决策程序。要求建立行政决策公开、专家论证、听取意见、合法性审查等几项程序制度。③建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。这些制度要求，成为后来地方推动重大行政决策立法的重要规范基础。

2008年通过的 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（后文简称 《市县依法行政决定》） 进一步提出完善市县政府行政决策机制，并确立了重大行政决策的六项制度目标：①完善重大行政决策听取意见制度；②推行重大行政决策听证制度；③建立重大行政决策的合法性审查制度；④坚持重大行政决策集体决定制度；⑤建立重大行政决策实施情况后评价制度；⑥建立行政决策责任追究制度。

2010年 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 （后文简称《法治政府建设意见》） 则在前述制度的基础上更进一步，提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”，并对听取意见和听证制度、合法性审查制度、集体决策制度、风险评估制度等作出了具体的要求。如“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策”。

2014年中共中央发布 《十八届四中全会决定》，对依法决策提出了三个方面的明确要求。其一，健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。其二，积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。其三，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

2015年底中共中央、国务院印发的 《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》 （后文简称 《法治政府纲要》） 提出要推进行政决策科学化、民主化、法治化，目标是：行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。

在这些文件的直接推动和指导下，各地通过地方立法，将前述文件对重大行政决策的程序要求转化为更为具体、更具规范性和操作性的法定程序，极大地提升了各地重大行政决策民主化、科学化、法治化的水平。