建设法治政府：行政决策法治化的迫切需求

党的十八以来，依法治国得到了前所未有的重视。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上指出，要把全面依法治国放在 “四个全面” 的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个 “全面” 的关系，努力做到 “四个全面” 相辅相成、相互促进、相得益彰。全面依法治国因而在整个国家治理中具有了更加重要的战略地位和战略意义。能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政、各级政府能不能依法行政。从实现 “四个全面” 战略布局的站位出发，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制、完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。^[2]

在依法行政中，行政决策的科学化、民主化、法治化具有更加突出的地位。与个别化的行政处理通常只关涉特定当事人的合法权益不同，行政决策经常会通过对公共资源的配置，影响不特定多数人的利益。因此，从某种意义上说，行政决策的法治化，具有比行政处理的法治化更为重要的地位和意义。

在传统行政法治之下，行政活动的正当性主要围绕行政行为（行政处理） 的法治化而展开。作为传统行政法治的核心概念，行政行为最初是奥托·迈耶以司法行为或司法权为蓝本而构建。包括行政行为的内涵、行政行为的效力体系、行政正当程序等内容，其渊源均可追溯至司法行为。这种以单方的、高权的、个体化的行政行为为核心而构建的传统行政法治，是以自由主义为基本理念，以防御和对抗为基本的制度构造，以法秩序安定和个体权益保障为主要功能期待。传统行政法治主要以行政活动的法律形式理论为核心，通过判断行政活动的 “法效力”，将行政活动导入行政行为、法规命令、行政规则、内部指令等不同的法律形式，并据此指向不同的程序法或诉讼法路径。在此种法治理念下，行政活动的正当性主要追溯至实在法规范 （规则和原则），通过审查行政活动与实在法规范的 “一致性” 而确保立法意图在行政实践中得到体现。

随着现代国家任务的转变和行政方式的拓展，法律规范中授权规范、不确定法律概念、裁量权规范的大量存在，追溯至立法以寻求行政活动的正当性根据越来越难以为继。现代行政的发展早已超越了传统的司法性职能范畴，其核心功能在于综合运用多种政策工具，例如设定优先次序、分配资源、研究、规划、确定目标等，确保公共利益的最大化实现。在这种背景下，传统行政法体系面临越来越大的理论困境和张力。在面临当代全球化、信息化、风险社会等诸多挑战的背景下，如何正视行政的社会塑造与秩序形成功能，如何发挥行政作为一种积极的、能动的、整体的、持续的权力形态的积极效能，实现社会利益的最大化，需要我们走出狭隘、封闭的概念法学桎梏，面向以行政决策为中心的现代行政法治。(https://www.xing528.com)

目前，行政决策法治化作为法治政府建设的重要内容，已经在多个国家层面的政策中有所体现。2004年 《全面推进依法行政实施纲要》 提出要建立健全科学民主决策机制，“实行依法决策、科学决策、民主决策”；2008年 《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》 提出完善市县政府行政决策机制，并确立了重大行政决策的六项制度：听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度、实施情况后评价制度、责任追究制度。2010年 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 又进一步提出，“加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化”，“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。

党的十八大以来，行政决策法治化得到了进一步的强调。习近平总书记明确提出：“要以建设法治政府为目标，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化。”^[3]在 《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉 的说明》 中，习近平总书记又一次提出：“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。” 中共中央、国务院联合印发的 《法治政府建设实施纲要 （2015-2020年）》 指出，完善重大行政决策程序制度，明确决策主体、事项范围、法定程序、法律责任，规范决策流程，强化决策法定程序的刚性约束。这反映出行政决策的法治化已经成为全面推进依法治国背景下建设法治政府的重要组成部分，具有无与伦比的重要地位。如何从理论上和制度上回应对于行政决策，尤其是重大行政决策的规范化需要，成为当下行政法学迫切需要面对的课题。