机构法定化的立法如何规范机构运作

在组织法定的原则基础上，机构法定化的立法内容需要包括如下五个方面：

第一，应明确各级行政组织的类型与选择标准。在国务院层面，通过 《国务院组织法》 明确规定国务院机构的类型范围，如国务院办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家局、议事协调机构、直属事业单位等，在此范围之外，应当通过法律形式新设类型。在地方层面，通过 《地方各级人民政府组织法》 规定省、市、县、乡以及派出机关的组织类型，充分规定各级人民政府职能部门的组织类型，并对地方性法规进行授权，以便为不同地方选择适合当地实际情况的组织类型提供组织法保障。

同时，应当根据这两部法律，在国家和地方层面确定不同类型行政组织的功能，尤其是要界定国务院组成部门、直属机构和办事机构彼此之间的功能区分标准，从实际管理需要出发去确定具体机构的类型归属，避免因为归类不当造成职权行使障碍。

第二，应明确不同层级、类型行政组织的设置条件和程序。就现状来看，在国家层面，作为行政法规的 《国务院行政机构设置和编制管理条例》 规定了国务院机构的设置条件和程序，这种做法并不符合严格意义上的组织法定原则，而且会为国务院的自我授权打开方便之门。据此，应通过法律形式规定国务院机构的设置条件和程序，并在 《地方各级人民政府组织法》 同样贯彻这一规则。

第三，应同时完善党的组织制度法规和行政组织法律规范，同步协调规定党政机构合并设立或合署办公的领域、标准、设置程序和效果评估机制。2017年印发的 《中国共产党工作机关条例 （试行）》 第2条规定，“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关，主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关”。这些工作机关与国家机构之间都存在合并设立或合署办公的可能性。如在2018年的党和国家机构改革中，国家监察委员会便与中央纪律检查委员会合署办公；国家公务员局、国家宗教事务管理局、国务院侨办分别并入中央组织部、中央统战部，但对外保留牌子；中央宣传部在新闻出版、电影管理领域则分别加挂国家新闻出版署 （国家版权局）、国家电影局牌子。同时，根据 《中国共产党工作机关条例 （试行）》第5条的规定，“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管”。就地方层面来说，市县层级党政机关合并设立或合署办公的力度会逐步增大。(www.xing528.com)

对此，首先需要明确一个前提，即习近平总书记在 《在庆祝中国共产党成立九十五周年大会上的讲话》 中指出的，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。以此为前提基础，才能避免片面地主张党政分开，才能在具体层面上思考党政机构合并设立或合署办公的标准、方法。从标准、方法来看，一方面，可以从有无重叠重复、工作客观需要、减少机构人员冗余、职权行使法治化等标准出发，进一步探索适合国家和地方两个层面的合并设立或合署办公标准；另一方面，可以在党的工作机关施行总量控制和限额管理的前提下，在中央层面，由于合并设立的党政机构主要是行政组织被并入党的工作机关，所以对合并设立的党政机构更适宜通过党内法规方式，即制定党内法规中的 “组织法” 方式，明确其组织规则、职权划定。对合署办公的党政机构，则共同通过党内法规和国家法律的方式，明确其组织规则、职权划定。在地方层面，由于 《中国共产党党内法规制定条例》 第2条规定，只有党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委有权制定党内法规。但从实际工作需要出发，市县层级的党政机构合并设立或合署办公的需求更为迫切。对此，基于组织法定原则，在现阶段，可以由省、自治区、直辖市党委为市县层级的党政机构合并设立制定相应的党内法规，由省、自治区、直辖市党委和省、自治区、直辖市人大及其常委会协同分工，分别制定相应的党内法规和地方性法规作为组织法上的依据。

第四，针对国家层面的试验区、新区等特殊类型的行政组织，可以通过全国人大及其常委会立法或授权立法的方式规定其内设机构、职权、运行机制，并明确其组织类型和法律地位，避免使用决议、决定等方式进行组织立法。同时兼顾改革进程中先行先试的需要和法治建设对稳定性、规范性的要求。

第五，针对综合执法机构的设置问题。有观点认为，对于多头执法、权责脱节等现象，可以通过行政执法主体间协作协调机制解决，具体措施包括联合执法、领导小组协调行政执法联席会议等。^[17]然而，从减少沟通成本、提高执行效率的角度出发，更为合适的路径还是建立综合执法机构，即结合经济社会发展状况，因地制宜地整合执法主体，并制定法律规范作为配套制度保障。^[18]具体而言，目前考虑到主要是在市县两级政府推进综合执法工作以及因地制宜的需要，可以通过地方性法规的方式具体规定食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法机构设置标准和综合执法机构类型选择标准，并明确不同层级执法机构的执法重点和权限划分标准。需要注意的是，在标准设置和划分时，既要考虑职权的同一属性和类别，整体划转，也要考虑权力集中的程度和控制管理的需要，未必要求上下一律对口。^[19]

就城管综合执法机构来看，可以根据 《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，通过法律的方式在国家和省两级范围内明确住房和城乡建设部门作为城管综合执法机关的主管部门，确立市、县两级城管综合执法机关的执法事项，明确县以下城管综合机构的派出机构属性。同时，以 “城市管理事项” 和“实际需要” 为二元一级标准来规定执法权事项范围，并授权地方性法规对这两个标准进行细化，因地制宜进一步理清城管综合执法事项范围。此外，针对执法力量集中层级过高导致的力量配置问题，还应当根据属地管理、权责一致的原则明确市、县两级分工，实现执法重心和执法力量的下移。^[20]