机构法定化的优化立法路径

如前所述，行政组织法律规范体系的粗糙与不健全是当前阶段的核心问题。对此，尽管有不少研究者从各自角度提出了分层清晰的行政组织立法体系，但考虑到我国仍然处于社会主义初级阶段，根据经济基础决定上层建筑的规律，这意味着作为上层建筑的行政体制和党政机构仍然在经济基础变化的同时面临调整重构的压力。有鉴于此，从完善行政组织法律规范体系出发，从为行政体制改革提供组织法保障出发，有必要先明确组织法定原则和 “法” 的范围，而后循序渐进地完善行政组织法体系。

具体来说，第一步是需要在 《国务院组织法》 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 《国务院行政机构设置和编制管理条例》 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 等现有行政组织法律规范中明确规定组织法定原则，在相关党内法规中同样也确立这一原则，即特定范围内行政组织的设立、权限设定必须在形式上通过法律、法规来进行，法律、法规也将为各级行政组织的类型化提供内容和程序上的依据；若无法律、法规依据，则不得创设新的行政组织类型，以此减少并消除用决议、决定或规章以下规范性文件 （含规章） 方式设立行政组织的现行做法。由此可见，机构法定化中 “法” 的范围应限定在法律、法规。(www.xing528.com)

第二步，应循序渐进地完善行政组织法体系，具体关键在于明确不同位阶规范性文件的权限范围和彼此关系。据此，一是通过修改陈旧的 《国务院组织法》，拆分 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 以制定专门的 《地方各级人民政府组织法》，在国家和地方两个层面确立行政组织基本法，以作为宪法性法律，并确定行政组织专门法的制定规则。二是通过全国人大及其常委会立法的方式，逐步单个确立国务院各组成部门的组织法；通过行政法规的方式逐步单个确立国务院组成部门以外其他机构的组织法。地方性法规只能在与上位法不冲突的情况下，对某些当地需要的特殊行政组织进行规定。