地方政府组织法的内容完善与优化

行政权力下放的规范化、法律化需要内容完整的地方政府组织法。但是，由于多年来未做系统的补充调整，现行有效的 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 等地方政府组织法律规范在内容上存在如下几点缺失：

首先，没有确定不同层级地方的职能。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》 指出，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”。事实上，即便在不同层级的地方机构之间，也存在类似的情况。对此，有观点认为，省、市、县、乡的划分不能简单被当作一种形式上的联系，不同层级的设置是以其对应事项本质为条件的，不同层级的行政组织因此也应有法律上的不同属性，否则就会造成上级行政机关行使下级行政机关的职权，影响行政权力的科学合理下放，造成权力系统的紊乱。^[14]

其次，没有对地方各级政府的职能部门设置规则、人员编制作出具体规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定，“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 第8条规定，“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定”。这里虽然确立了地方政府职能部门设置的 “工作需要和精干的原则”，并要求职责的科学配置，但是，却没有规定此类机构设置的具体事由标准，更没有在地方政府层面体现组织法定原则，致使地方政府机构的存废、变动具有相当大的随意性，实际情况中难免会出现不符合行政体制改革趋势的机构。(www.xing528.com)

最后，没有设定刚性和具有可操作性的责任条款。正是由于我国地方政府组织法律规范当中对责任条款的规定过于柔性、简陋，缺乏充分和有可操作性的责任条款，如 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》 中仅有两条涉及法律责任，导致实践当中地方政府机构的设置、人员编制不时出现违反行政组织和编制管理法律规定的现象，如副职过多等。对此，相关部门在追责时又缺乏层次鲜明、程序明确的责任条款，在一定程度上助长了编制管理机制的软弱化。