历史演变：行政处罚法及城市管理综合执法机构的发展

综合执法机构的出现是改革开放以来行政体制改革，尤其是政府机构改革的必然结果。随着社会主义市场经济体制的建设和发展，政出多门、权责不清的行政执法体制不可避免地会产生阻碍作用，有碍市场主体活力的充分发挥，有碍与之相关的法治建设。对此，最为直接的方法便是在组织机构层面进行合并、调整，通过合并、调整行政组织的方法来合并、调整执法权限，进而实现执法活动的科学、合理优化。

综观改革开放以来行政执法体制调整发展的历史，有观点认为，为了解决权责交叉、多头执法问题，大致有两条思路：一是大部门体制，即贯穿第六次和第七次政府机构改革逻辑的大部制，将行政管理领域相近的政府机构进行合并。在合并政府机构的同时，自然也实现了对原先不同执法机构的合并。二是综合执法体制，包括：①城管综合执法体制，即在城市管理领域新设单独的执法机构，将市容环卫、城市规划、市政管理等事项的执法权从原执法机构手中剥离，相对集中地交由该机构；②部门内综合执法体制，即将部门内设多个执法机构合并为一个执法机构；③跨部门综合执法体制，即以同一事项领域为标准，将相近部门的执法权转移到其中一个行政部门下设的执法机构手中。^[10]经过多年的探索，迄今为止，我国在包括城市管理领域在内的多个管理领域中，已经建立了种类不同、为数不少的综合执法机构。从行政组织的制度化建设来看，部门内综合执法体制和跨部门综合执法体制都是建立在既有的政府机构框架内，而城管综合执法体制因为涉及新设机构及其管理模式，而非简单的权力转移，无疑是综合执法机构设置的重点和难点。(www.xing528.com)

1996年制定的 《行政处罚法》 第16条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。这为此后综合执法机构的设置提供了一个法律授权的起点。1997年，国务院以复函的形式，批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作，建立了城市市容监察大队，这是我国城市管理领域第一个综合执法机构。而后，随着试点地区的不断扩大，城管综合执法在机构上逐步探索出 “两级政府三级管理” 模式，“即市、区两级政府双重领导，市局 （支队）—区局 （大队）—街道中队三级管理”。^[11]经过多年的发展实践，目前我国大多数城市均设立了城管综合执法机构，与其他综合执法机构相类似，它们在承担大量复杂的执法任务同时，也面临组织法上的多重问题。