探讨从破到立的特点与不足

1982年以来的七次行政体制尤其是政府机构改革，具有如下几个特点与不足：

第一，包括政府机构改革在内的整个行政体制改革并非行政系统自主调适的结果，而是来自国家发展重心转向经济，来自计划经济体制转向市场经济体制的需要，同时更是经济基础决定上层建筑规律的要求。有观点将改革开放以来的中国行政体制改革历程总结为：打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能、建立宏观调控体系三大主题。^[4]实际上，这些主题都与社会主义市场经济体系建设具有密切关联。但是，也恰恰是由于整个行政体制改革与市场经济建设的密切联系，由于政府机构在一定程度上背负着 “市场塑造者” 的角色，导致政府职能转变尚未全部完成，对市场运作的不当干预依然存在。

第二，始终贯穿机构、人员精简的改革线索。以国务院组成部门为例，其数量已经从1982年改革前的52个减到2013年改革后的25个，并且通过较为严格的 “三定” 方案对各级各类行政组织的机构、职权、人员编制进行控制，防止陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。这一做法与新中国成立初期制定专门行政组织法律规范的方法不同，但在这一时期也起到了相当程度的制度化效果。(www.xing528.com)

第三，与行政体制改革相配套的行政组织法建设处于相对滞后状态。总体而言，1982年以来的前七次国家机构改革大致遵循了精简统一效能的原则，也围绕 “政府职能转变” 这一核心议题进行了有效调适。这一时期，全国人大制定了新的 《国务院组织法》（1982年），多次修订 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；国务院则制定了 《国务院行政机构设置和编制管理条例》 （1997年）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年）、《公安机关组织管理条例》 （2006年）、《国家安全机关组织管理条例》 （2008年）、《政府参事工作条例》 （2009年）。与新中国成立初期相比，行政组织法律规范可谓数量少、更新滞后。

这并非行政体制尤其是政府机构改革过程中有意忽视行政组织法建设，实际上，早在1981年的行政体制改革前夜，当时提交全国人大审议的 《政府工作报告》 中便已提出，“在精简机构的同时，要用行政立法明确规定国务院和地方各级政府的各部门的职责权限，以及各个行政机构内部的各个组织和工作人员的职责范围”。1998年的国务院机构改革时，中央更是明确要及时修订 《国务院组织法》，要进行部门组织立法，要依法控制机构和编制。可惜，这些行政组织法治化目标在该阶段均未完成。