公共服务难题：权力配置的非均衡性的优化

正如学者观察到的 “中国政府提供公共服务的能力仍然有待提高”。“公众抱怨最多的是基础设施服务匮乏，包括电信服务、邮政服务、电力供应、公共交通以及燃气供应等。这些中国特色的问题，反映出中国广大人民群众在生活水平不断提高的同时，对基础设施以及公共服务提出了更高的要求。”^[42]党的十九大报告指出：“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高。” 从学理的角度观察，公共服务绩效仍然有待提高的一个原因就是中国式的权力配置非均衡性。

这种非均衡性可以表现为纵向与横向两个方面。纵向表现为中央与地方之间在事权财权配置上的非均衡性。长期以来，根据现行《宪法》 第3条第4 款规定 “中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，中央政府更多是宏观制定政策、规划与标准，并不实际进行大规模执法和服务，“地方政府负总责” 成为相当明显的现象，地方政府承担了大量公共服务的职能，从省、市、县、乡 （街道） 一层层分解这些任务与职能，具有相当的工作强度与繁难程度。但中央事权与地方事权并没有在法律层面明确范围。哪些公共任务属于中央事权，哪些属于地方事权，哪些是共同事权，由于没有法律规定，地方政府负总责有的方面甚至成为地方政府负全责。

另外，1994年分税制改革之后，中央政府财政汲取能力迅速增强，地方政府则只能依靠一般支付和专项支付的转移支付制度来获得行使事权的财政保障，在转移支付的过程中也出现从省到县乡的财源逐级减少的现象，于是为公共利益而腐败在地方竞标赛体制下变得越来越严重，^[43]也诱发了对当代中国公共服务影响深远的土地财政。

这种事权与财权在中央与地方之间的严重不匹配必须通过制度改革、最终的法治化改革来克服。2018年1月27日，国务院办公厅发布的 《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》 正是最新的制度改良。该文件从五个方面明确了由中央与地方共同承担财政支出的基本公共服务的制度框架：

第一，明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。按照之前的改革思路，中央与地方事权根据事权属性分别明确为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权三类，本次改革明确共同财政事权为八项，从而为中央和地方共同合理承担相关公共支出提供了政策依据。

第二，制定基本公共服务保障国家基础标准。国家基础标准由中央制定和调整，要保障人民群众基本生活和发展需要，兼顾财力可能，并随经济社会发展逐步提高，所需资金按中央确定的支出责任分担方式负担。(www.xing528.com)

第三，规范基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式。根据地区经济社会发展总体格局、各项基本公共服务的不同属性以及财力实际状况，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要是中央与地方按比例分担，并保持基本稳定。

第四，调整完善转移支付制度。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。

第五，推进省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导。对地方承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任，省级政府要考虑本地区实际，根据各项基本公共服务事项的重要性、受益范围和均等化程度等因素，结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任，加强省级统筹，适当增加和上移省级支出责任。

当然，从长远来看，根据宪法精神制定 “中央地方国家机构组织关系法”，通过法律明确相关权利义务责任，应是治本之策。