政府职能结构的双重优化

政府职能首先要优化外部结构，也就是合理划清在完成某项行政任务过程中与市场和社会的边界。这归根结底需要确定政府、市场与社会在某项行政任务完成上的贡献关系。正如2014年5月26日，习近平总书记在党的十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话时精辟指出：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”^[25]从行政法学的学理上说，“放管之间” 具体有这样一些衡量标准：^[26]

第一，行政任务的性质。一般说来，某项行政任务的主权属性或高权越强，就越应该由政府来一力承担。例如，德国 《基本法》第33条即规定 “高权行政，原则上应作为持续之任务交由公法上勤务及忠诚关系之公务员为之”，在德国行政法上这被理解为是一种 “高权行政之功能保留”，行政法教义学由此发展出一些具体的标准：①持续性的高权行政不得委托给公民行使；②例外和暂时的高权行政事务可以委托给公民；③这种例外和暂时的正当性必须结合任务数量 （数量标准） 和公民行使的实质理由 （质量标准）。^[27]相反，若该任务本身具有较强的市场属性或公共属性，并非涉及由宪法或法律规定的明确由政府公务人员来完成，则可以借助市场或社会完成，或协同完成。又如，若某项任务在本质上就是市场或社会问题的反映，是市场或社会规律没有充分发挥的产物，则这个时候交给市场与社会完成也没有问题。

第二，行政任务需要动用的公共成本。如果一项行政任务需要动用高昂的公共成本，包括时间、效率、人员等，则可以考虑将该任务设定为非政府职能，而交由市场或社会来完成，或引入PPP等技术手段，通过功能民营化来协同完成。

第三，行政任务的专业性和技术性。某项行政任务是否应该成为政府的职能，还应该看完成该项任务是否需要较强的专业性和技术性，而政府及有关部门是否具备这种专业和技术。例如在资格认证、标准评价等领域，行业组织与协会等力量往往能够更好地进行鉴别和认证，这种任务的完成就应该逐步从政府职能中剥离，交给成熟的社会组织，通过行业共同体来完成。

第四，政府完成这项任务的工具箱。政府完成一项行政任务应该在工具箱里具备充分的政策和执法工具。善于通过设计组合拳完成行政任务。如果某项任务政府完成的手段单一，甚至仅仅局限在处罚等刚性手段上，就应该考虑市场或社会本身的机制，例如市场的价格机制、社会形成的信用机制等，来更好地完成行政任务。

第五，完成特定行政任务的其他风险。例如，一项行政任务的完成必须要有高度的社会共识，也就是党的十九大报告提到的政府公信力与执行力，需要进行风险评估，防止出现其他不良反应乃至群体性事件。因此，政府就必须衡量由政府自身来完成这项任务是否会引起相应的不良反应，做好评估。(https://www.xing528.com)

当一项行政任务经过上述评估，通过法律或政策确定为政府职能后，还需要进行内部结构的优化，也就是为充分发挥该职能，需要优化职能—权力—程序之间的结构。我们也可以概括出如下基本规律：

首先，“职能与权力相匹配”。其要注意权力的总量配置和边界划分必须建立在事实评估的基础上，在形成权力清单的过程中要进行充分的调研和论证，并进行动态调整，在这个过程中尤其要避免刚性的事前监管手段和处罚手段的盲目使用，要将激励与约束、刚性与柔性、事前与事中事后结合起来，善于用组合拳来设计权力，防止绝对化思维。例如在2015年新修订的 《食品安全法》 中，立法者就突破了一味 “治乱世用重典” 的思维习惯，将处罚与激励结合在一起，既规定了严密的民事、刑事、行政责任，也规定了惩罚性赔偿、行政奖励等激励性手段。即便在处罚中，也突破了以财产罚为单一手段的窠臼，将财产罚、声誉罚、行为罚、资格罚四种手段妥善结合。

其次，“权力与行使程序相匹配”。如果权力运行的程序设计不合理，也会出现不能有效履行职能的情况。例如，在宏观调控职能中，很多地方政府或部门出现了制定产业政策、调整产业结构能力不足，规划不稳定等问题，关键出路在于引入多种程序设计，要注重专家论证，要有政策和规划的预评估与实施中的动态评估机制，对于政策调整和规划变更一定要有充分理由，兼顾现实利益保障。尤其是要充分发挥社会治理的作用，建立公众参与行政的程序。例如在城市管理领域，江苏省南京市制定的 《南京市城市治理条例》，^[28]建立城市治理委员会，主任委员由市长担任，一半委员是相关委办局公务员，一半委员是普通市民，共同制定城市治理规则，共同发现和监督城市治理中的问题。又如，在食品安全领域，广东佛山推行的 “民安队” 模式，食药部门开发一款统一的食品安全举报投诉APP，每一个市民可以在生活中发现食品安全事故或事件情况下在线投诉举报，并在线随时了解事件处理情况。实现社会协同治理是政府充分履职的重要前提。^[29]

依法全面履行政府职能的关键就在于 “任务与职能相匹配”（外部结构优化） 和 “职能与权力相匹配” “权力与运行相配” （内部结构优化） 这样三重匹配，而中国政府职能转变中的问题归根结底都是结构失衡或匹配不力在具体领域和微观场域的反映，由此我们就建立起分析具体问题的一般理论框架，作为我们检讨具体职能的根本理论出发点。