政府任务职能与权力的界定不明确

在中国政府机构改革的过程中，经常有一个争论，机构改革是否就是减少政府人员规模和精简权力，更简单地说，可以将 “改人” 和 “改事” 过程中的争论概括为两个问题：

第一，“规模越来越小的政府” 是否就是机构改革的根本方向？由于这个问题认识不清，在中国历次机构改革中经常出现精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，以至于有学者指出 “精简机构是改革，恢复被精简的机构被称为深化改革”。^[22]

第二，“权力越来越少的政府” 是否就是职能转变的根本方向？有一种观点认为，既然要发挥市场在资源配置中的决定性作用，那么政府职能转变就应以削权为根本，管得越少越好。但党的十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标却是 “发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”，那么如何理解 “更好发挥政府作用”？究竟是更多权力还是更少权力才是更好的政府作用？

之所以产生这样两个实践中的问题，归根结底是在理论上模糊了行政任务、职能和权力这三个概念的教义学区别。

从行政法教义学的角度看，行政任务来自宪法上的 “国家任务” 这样一个上位概念，例如现行 《宪法》 规定国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。而国家任务的完成需要通过宪法秩序分配给不同的国家机关，国家机关就是国家法律人格的具体承担者，也具体承担不同的国家任务。按照一般国家法学的原理，国家机构为完成国家任务需要在内部空间分为不同的功能区域，^[23]在这些区域建立起具体人和物的结合，也就构成了职位，完成同一功能的职位、按照一定秩序构成的整体，被分配到特定国家权力中，并通过一定机制程序来行使权力，体现整体的国家意志，这就形成了一个国家机构。由此，国家机构包括功能、职位、具体权能和意志四个法律上的构成要件。^[24]

因此，为完成某种国家任务，国家机构必须具备不同的功能，在法学上也就是由具体法律所明定的职能，而充分实现和行使这项职能则需要配置具体的权力 （权责）。可见，在逻辑上，职能决定权力，首先是行政机关需要完成何种任务而具备特定功能，然后再根据充分发挥功能的要求配备充分而符合法律的权力。(www.xing528.com)

在我国宪法文本中，职能和权力这两个法律概念实际上被统一用 “职权” 来表达。例如国务院作为最高国家权力的执行机关，就为了完成国家的行政任务而需要承担宪法规定的职权 （第89条），地方各级人民政府也需要在本行政区划内完成宪法规定的地方行政管理职权 （第107条），通观这两条，我们可以发现从解释的角度，宪法上的 “行政职权” 可以分为 “管理对象、领域意义上的职权”和 “行使方式、手段意义上的职权” 两个含义。例如 《宪法》 第89条规定的 “（六） 领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设；” 和 “（七） 领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；” 以及 “（八） 领导和管理民政、公安、司法行政等工作”，就是有关管理对象和领域意义上的职权，实际上也就是国务院为完成行政任务而需要具体发挥功能或作用的领域，也就是有关 “职能” 的表述；而 “（一） 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；“（二） 向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”，这两项则是有关手段和方式意义上的职权，也就是 “权力”，即 “国务院有权……” 的意思。

由此可见，职能更多有关于其作用的领域，权力则更多有关于完成职能所采取的手段。例如，市场监管是政府的一项功能领域，在这个领域中动用行政处罚、行政许可、行政强制则是具体的权力。既然是职能决定权力，那么我们当然就不能笼统地说政府机构改革和职能转型就是人员规模上的增减，它在本质上应该是在充分履行职能的基础上考虑适当的政府规模；也不能简单讲政府职能转型就是权力减缩或建立权力清单，关键要看某项权力是为了完成何种功能，这项功能是否是政府所必需的。如果政府必须有这项功能，则必须配置相应的权力，政府越是亟需甚至垄断这项功能，则相应的权力在力度和强度方面还越必须确保功能可以有效发挥。在权力清单和责任清单建立前，我们应该先建立一个政府部门的职能清单和任务清单，先要厘清究竟有哪些法定任务，然后再根据完成这项任务的需要来动态核定权力清单和责任清单。

由此，政府职能转型本质上就是一个结构优化的问题，无关乎规模与体量，而应取决于两个变量：其一，市场与社会对于完成某项行政任务的贡献率；其二，该项行政任务在提升政府治理绩效中的贡献率。也就是说，如果市场和社会对于完成某项行政任务基本上束手无策，而该项行政任务又非常重要，对于提升政府治理水平有重要意义，则强化相应政府职能，配置强度更大的权力 （未必是强制力更大） 就具有合理性，例如在环境保护、食品安全等领域，事关习总书记所言的 “底线思维”，容不得半点差池，且市场社会本身调节能力有限，那么配置比较强的权力，包括事前许可和各种强制性措施 （例如处罚与强制），就并非有违政府职能转型的基本要求。

因此，职能和权力不能机械地理解为 “放还是管”“大还是小”，必须在不同变量之间进行比较和组合，跳出简单的 “量化思维”，走向更加辩证、准确的 “结构优化思维”。