法律保留原则要求，在某些领域中，行政机关必须有法律的授权才能采取行政措施。关于法律保留原则的适用范围，学说上众说纷纭，有干预保留说、全部保留说、重要性保留说等。[21]在改革时期，我国法律保留的范围不宜过宽，以采取干预保留说为宜，也即只有在限制私人权利和自由、增设私人义务的情形，才要求有法律依据，而对于不涉及私人权利义务或者增加公民权利自由的情形，则允许以非立法性的规范性文件作为依据。因为一方面，对私人权利自由的保护是法治最为基本的功能，在 《宪法》 已经明定了公民的基本权利并宣示国家要尊重和保障人权的情形下，也具有较强的明确性和稳定性，在行政机关干预私人权利自由的情形必须要求有法律的依据；另一方面，在给付行政等领域，所涉及的往往是具有高度政策性的议题，如财政资金的分配等，在我国全方位改革时期，对于这些议题不宜于要求一概地以法律的形式予以规范。
传统干预保留说要着眼的是立法与行政之间的关系，因此其中的法律主要是指狭义的法律，在例外情形中包括政府依据法律特别授权所制定的行政立法 （法规命令）。但我国依法行政的发展所面临的主要问题并非解决行政活动的规范化问题，在这样的背景下，我国行政法上法律保留原则中的法律，应首先是指广义的法律，包括全国人大及其常委会制定的法律以及行政法规、地方性法规和行政规章等。[22]国务院 《全面推进依法行政实施纲要》 要求，“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定” 体现了这一精神。此外，《立法法》 《行政处罚法》 《行政许可法》 《行政强制法》 对不同层级法律文件在行政处罚、行政许可和行政强制等领域可以规定的事项做了规定，无论以何种形式出台的改革方案，都不能超越其权限范围。当然，在法律有特别授权的情况下，其他规范性文件也可以作出相关的规定。[23](www.xing528.com)
《十八届四中全会决定》 要求，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、主动适应改革和经济社会发展需要”。因此，对于那些社会涉及面广、需要消耗大量财政资金等重大的改革方案，在全面推开时应通过正式而严格的立法程序，以平衡各个群体的利益诉求，保障改革方案的公正性、科学性与合理性，保证其权威性和相对稳定性。以事业单位改革为例，我国有各类事业单位120 多万，从业人员近3000 万人，[24]汇集了中国超过1/3 的专业技术人才，拥有数万亿元国有资产，其改革社会影响巨大，必须做到科学审慎、公平合理、平稳有序。对于这一改革，在前期经过试点的基础上，就应将其纳入法律的框架内进行，依法有序推进。但目前事业单位改革主要依据各相关部门或地方制定的政策性文件分散推进，难以避免部门和地方视角的局限性，改革方案的科学性和权威性得不到保证。应由全国人大常委会制定 《事业单位改革法》，或者至少由国务院制定综合性的 《事业单位改革条例》，明确事业单位改革的目标、原则和步骤，规定推进事业单位的负责机构和利害关系人、专家与公众参与改革的方式、途径，设定未来事业单位的组织形态、治理结构、活动原则和监督机制等。[25]
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