对先改革、后立法思考与反思

“先改革、后立法” 说的核心在于强调政策在推进改革中的关键作用，该说在很长一段时期内支配着我国的改革实践：我国改革整体而言是政策驱动型的，几乎所有的重大改革，包括农村土地经营体制改革、国有土地使用制度改革、国有企业改革、事业单位改革……，都是在没有法律根据的情况下，由党和政府以政策文件的形式进行的。尽管制定了很多法律，然而法律只是在政策稳定以后发挥事后的确认和保障作用。与西方发达国家通过立法方式推进改革的法制驱动型改革相比，这种政策驱动型改革的优势在于，可以不经繁琐的立法程序，方便、高效、灵活和迅速地回应社会的制度需求。该说注意到了政策驱动型改革的优势和法治的局限性，对法治与改革的内在紧张关系有清醒的认识，这是其力量所在。其不足之处则在于：对政策驱动型改革的缺陷认识不足，对法治的功能与作用重视不够，有走向法治虚无主义的危险。实际上，伴随着中国改革的全面推进和经济社会政治的发展，政策驱动型改革的弊端已日益暴露。

第一，政策的实施、保障以及责任机制缺乏制度化的规定，人治色彩浓厚。政策出台具有较强的随机性，其合理性在很大程度上依赖于决策者个人的知识和修养；政策的实施效果依赖于领导的关注程度，有些政策执行过程中会因领导人注意力的改变而逐渐处于停滞状态。反之，运用法律的形式则有利于确立改革的目标和原则、所要建立的基本制度和所要遵循的程序以及相应的监督机制等，这有利于消除改革中的不确定因素，保证改革目标的实现和改革措施的落实。

第二，政策难于全面协调各方的利益并进而获得社会的广泛认同。改革进入深水区以后，改革所涉及的问题日益复杂，各方的利益博弈日趋激化，改革决策往往涉及深刻而剧烈的利益调整，只有通过正式而严格的立法程序，才能广泛听取各方面的意见、协调各群体的利益，才能保障改革方案的公正性、科学性与合理性，从而使其得到社会认同，进而贯彻实施。(www.xing528.com)

第三，政策无法保证改革的系统性、整体性与协调性。我国处在全面深化改革的历史时期，改革在相当长的时期内都是与发展并重的一个常态主题，其全局性、综合性、长期性和利益关系的复杂性，要求必须注重改革的系统性、整体性与协调性，而这些要求只有通过制度化、规范化、程序化的法治建设才能得到体现。

第四，伴随着依法治国、建设社会主义法治国家被确立为治国方略并载入 《宪法》 以及社会主义法律体系的形成，树立宪法和法律的权威、保证宪法和法律的贯彻实施，成为完善国家治理体系的重要着力点和各界关注的焦点，在这样的历史条件下，违法改革的正当性必然受到很大的挑战，也将使得改革者个人遭遇严峻的法律风险。