提升公务人员法治行政能力：抓住关键少数的法治教育

全面依法治国必须抓住领导干部这个 “关键少数”。领导干部要做尊法、学法、守法、用法的模范。领导干部的法治素养，从其踏入干部队伍的那一天起就要开始抓。一个干部能力有高低，但在遵纪守法上必须过硬，这个不能有差别。“一个人纵有天大的本事，如果没有很强的法治意识、不守规矩，也不能当领导干部，这个关首先要把住。决不能让那些法治意识不强、无法无天的人一步步升上来，这种人官当得越大，对党和国家危害就越大。”^[23]领导干部要带头践行社会主义核心价值观，以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。

各级领导干部的信念、决心和行动，对全面推进依法治国具有十分重要的示范意义。领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。最新宪法修正案关于 “国家工作人员就职前依照法律规定公开进行宪法宣誓” 的规定就是提高领导干部法治观念，增强尊法、学法、守法、用法意识的重要举措。

为什么要抓 “关键少数”？因为他们执掌国之重器，是立法者、执法者、司法者，是掌权者，最有可能公器私用、违法乱纪，最有条件滥用权力，侵害人民的合法权益；因为 “以吏为师、以法为教” 的传统决定了他们对社会的示范作用最为显著。这些人不尊法守法，不仅会损害党和政府的形象，损害人民对法治的信心，还会破坏社会公正，影响国家和社会的长治久安，动摇执政基础。

如何抓 “关键少数”？第一，要在育人上打基础，习近平总书记在中国政法大学考察时强调：“法学教育要坚持立德树人，不仅要提高学生的法学知识水平，而且要培养学生的思想道德素养。”^[24]不少青年有志于从政，未来的党和国家各级领导干部必然出自今天的青年，青年从现在起就应该形成良好的思想政治素质、道德素质、法治素质。希望广大学生德法兼修，明法笃行，打牢法学知识功底，加强道德养成，培养法治精神。

第二，要在选人上下功夫，将法治纳入领导干部的政绩考核体系。如何能够让领导干部过心过脑，主要是要建立以法治为主要考核内容的干部评价体系，在 “德能勤绩廉” 的评价标准中加上“法”，并切实贯彻到各级干部考核评价提拔的实际中去。十八届四中全会提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。” “要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”^[25]此外，要警惕实际工作中 “念歪了经”，将败诉率、上诉率、申诉率作为重要的甚至唯一的考核指标的做法，这是对法治考核的机械理解。对于领导干部的法治素养评价，既要组织人事部门掌握，更要倾听人民群众的反映，把错案办成铁案的 “逆淘汰” 不可取。

第三，要在管人上做文章。维护社会治安，防范刑事犯罪有“见警率” 一说。防止干部违规违法也有发现率和查处率一说。很多人之所以对法治 “不过脑子不走心”，就是抱有侥幸心理，以为法不责众，或者抱有为工作违规不算问题、不作为更安全等错误观念。此次国家监察体制改革，制定颁布 《监察法》，就是赋予监察机关监督调查处置的职责，其中监督是第一位的，扩大监察范围，实现监察全覆盖也是意在解决监督空白的问题。做到法治教育入脑入心，切实增强公职人员的法治意识，必须在管人上做文章，通过严格监督，提高违法行为的发现率和查处率，营造人人讲法治、事事有法管的良好氛围。尤其需要关注的是此次党和国家机构改革，很多行政部门与党的机构合署办公，如何监督这类机构是个难题，有待破解。

第四，要在做细上花气力。领导干部要带头践行法治精神，做到以上率下，在具体问题上检验法治意识，在细节上观察法治素养，警惕那些 “嘴上法治，实际人治” “台上法治，台下人治” 的现象。领导干部是不是带头尊法，不是看开了多少会、发了多少文件、听了几次课、部署了几次任务，而是要在关键问题上看他过不过脑子。要警惕那些喊破嗓子、不过脑子的 “伪法治人”。

“法与时转则治，治与世宜则有功。” 改革开放四十年来，法治政府建设从无到有、从弱到强，不断推进。一部又一部法律的出台和实施，一项又一项制度的建立和运行，将法治政府的理想蓝图逐渐变成了现实。回顾法治政府建设的历程，我们可以自信地说，现在比历史上任何时候都要接近法治政府建设的目标。中国特色社会主义进入新时代，党和国家事业发生了历史性变革，对传统的国家治理结构和治理方式提出了新的要求，法治政府建设也面临愈加复杂的任务和挑战。我们既要着眼长远、打好基础、建好制度，又要立足当前、突出重点、扎实工作，勇于创新，不懈努力，破解政府治理领域出现的各种难题，不断推进法治政府建设向纵深发展，创造出不负新时代的法治成果。

本书共设十四章，包括：新时代中国特色社会主义法治政府建设；全面深化改革、全面从严治党与深入推进依法行政；依法全面履行政府职能；行政体制改革与行政组织法；行政决策；行政规范制定；行政执法改革；完善行政许可制度；合作行政与行政法的制度革新；信息化时代的法治政府建设；行政解决民事纠纷；行政监督与问责；行政复议制度；行政检察监督。这些问题都体现了上述法治政府建设的基本要求，回应了我国法治政府建设面临的主要挑战，也反映了法治政府建设的主要任务。本书紧扣中国特色社会主义法治理论，注重反映我国法治政府建设的客观现实和行政法学理论的发展动态，试图呈现我国行政法学理论的前沿问题和最新成果。

马怀德

2018年5月

[1] 《习近平在中国政法大学考察》，载新华网 http://www.xinhuanet.com/poli-tics/2017-05/03/c 1120913310.htm，访问时间：2018年4月20日。

[2] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》 2017年10月28日，第1版。

[3] 习近平：《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》 （2014年10月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第11页。

[4] 2014年10月23日，习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话之第二部分和第三部分。

[5] 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神 全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》 （2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第110页。

[6] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载 《求是》 2015年第1期。

[7] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》 2017年10月28日，第1版。

[8] 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第35页。(www.xing528.com)

[9] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》 2017年10月28日，第1版。

[10] 习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》 （2013年2月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第111页。

[11] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第1页。

[12] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》 （2014年10月23日），载 《求是》2015年第1期。

[13] 习近平：《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉 的说明》，载 《人民日报》 2014年10月29日，第2版。

[14] 中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2014年版，第86页。

[15] 习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》 （2014年1月14日），载 《人民日报》 2014年1月15日，第1版。

[16] 中共中央宣传部编：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2014年版，第85页。

[17] 《习近平在中国政法大学考察》，载新华网 http://www.xinhuanet.com/poli-tics/2017-05/03/c 1120913310.htm，访问时间：2018年4月20日。

[18] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载 《人民日报》 2017年10月28日，第1版。

[19] 习近平：《在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面深化改革论述摘编》，中央文献出版社2014年版，第73-74页。

[20] 习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第63-64页。

[21] 习近平：《严格执法，公正司法》 （2014年1月7日），载 《十八大以来重要文献选编》 （上），中央文献出版社2014年版，第722-723页。

[22] 习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》 （2013年2月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第111页。

[23] 中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第193页。

[24] 《习近平在中国政法大学考察》，载新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/03/c 1120913310.htm，访问时间：2018年4月20日。

[25] 中共中央宣传部编：《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习出版社2018年版，第193页。