深化行政执法体制改革，确保法律有效实施

行政执法体制就是行政执法机关各自的权限划分以及相互关系。目前，我国行政执法体制存在的比较突出的问题是：分级执法、权责脱节、基层虚弱，各自为政、界限不清、权责交叉，利益驱动、监督不到位、责任缺失。近年来，各地在不断探索行政执法体制改革，也推出了一些改革措施，但是这些改革和探索的效果并不明显。主要原因就是很多问题属于行政体制的问题，难以在基层解决。必须进行顶层设计，修改法律制度，改革行政执法体制，完善运行机制的高度，重视行政执法问题，从根本上解决这一难题，走出当前的行政执法困境。

1.减少行政执法层级，加强基层执法力量

我国的执法机关多数设在各级地方政府，作为地方政府的职能部门行使执法权。地方政府分为省、市、县 （区）、乡镇四级，每一级均有相应的行政执法机关，分级行使行政执法权。但是，各级执法机关力量并不均匀，也很难与该级政府承担的管理职能相匹配。深化行政执法体制改革，首先就是要按照十八届四中全会 《决定》 的要求，在优化行政区划、设置探索推进省直接管理县 （市）的同时，大幅压缩省市两级的执法力量，必要时甚至可以撤销省市一级的执法机构，将所有的执法力量下沉至基层，充实县区一级的执法力量，同时考虑授予乡镇一级政府一定的行政执法权。当然，在减少行政执法层级、充实基层执法力量时，要注意保障行政执法机关的执法独立性，打造高效权威的行政执法机构，避免行政执法机关沦为地方政府维护地方利益、实施地方保护的工具。同时，必须加强重点领域的执法，在食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域，充实执法力量，提高执法能力，配备必要的执法设备，提高技术检验检测能力和应急处置能力，增加执法经费，确保行政执法的及时、权威和公正。

2.整合执法主体，推进综合执法

从我国目前行政执法情况看，权责交叉、界限不清、多头执法是行政执法体制中存在的关键问题，其根源就是行政体制问题和立法问题。由于行政机关设置比较分散，部门权力和利益又被法律所固化，在执法环节自然会导致权责交叉、界限不清和多头执法。因此，改革行政执法体制，首先要改革行政体制，通过修改法律法规等根本性措施，重新调整和规范行政权责，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。在行政执法体制改革中，就是要按照大部制的要求，整合执法主体，相对集中行政执法权，推进综合执法。具体改革的方向为：一是建立行政执法权相对集中的统一执法体制。在地方政府属地管理情形下，应当本着高效权威的原则，在城市管理、文化市场管理、农业管理等领域推行的相对集中执法基础上，再扩大相对集中执法的范围，重点解决城乡规划建设、食品药品安全、安全生产、环境保护等领域执法机构分散、力量不足等问题，集中相关执法权统一行使，以减少多头管理带来的低效和混乱。二是推行中央和省级政府垂直的行政执法体制。在原有的金融管理、土地督察、证券保险行业监管等领域实行的垂直管理执法体制基础上，还应当探索扩大垂直管理的领域，脱离地方行政区划设立直属于中央管理的行政执法体制，摆脱地方政府出于地方保护对行政执法的干预，解决执法不够独立公正的问题。

3.理顺城市管理执法体制，提高执法和服务水平

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌日新月异，人们在享受城市发展带来的各种舒适和便利时，也为城市化带来的诸多问题所困扰。为了加强城市管理，解决城市化过程中出现的各种问题，城市管理综合执法应运而生。然而，现在的城管综合执法机构，其职能都继受于其他部门，且缺乏法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全，影响了执法的效果。解决此类问题必须理顺城管执法体制。如果原有执法机构的部分职能交由综合执法机构去行使更便利、成本更低、效率更高，就应该彻底移交给综合执法机构。职权转移的同时也应该考虑人员编制和经费的转移，否则就会在原有执法机构的基础上再增加一个执法机构，不符合建立综合执法机构的初衷。同时，还应该重视执法部门之间的协调与衔接。理顺城管执法体制的目的是为了建立更加便民、高效、有权威的综合执法体制。当然，为了实现全国城管体制的统一和高效，应当尽快制定中央层面的 《城市管理法》，统一城管执法的名称，界定城管执法机构的职能，明确城管执法的主管部门，赋予城管执法机关明确的执法权限，规范执法程序，界定执法责任，从而在立法层面理顺城管执法体制。(www.xing528.com)

4.坚持严格规范公正文明执法

行政执法是将法律规定付诸实施的行政活动，是与人民群众切身利益息息相关的行政行为。在绝大多数民众看来，行政执法的法治化是衡量法治政府建设的最重要指标。推进行政执法的法治化，坚持严格规范公正文明执法，必须完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，也要加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制。完善行政执法程序，规范行政执法自由裁量权。“要最大限度减少政府对微观事务的管理。对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”^[20]我们既要适时总结各类行政执法活动的共性，建立统一的行政裁量权基准制度，也需要根据不同领域行政执法活动的个性，建立健全不同领域的行政裁量权基准制度。通过这些根源于行政执法实践的行政裁量权基准制度，去细化、量化行政裁量的基准，规范行政裁量的范围、种类和幅度，并建立行政裁量基准的动态调整机制。此外，也要善于利用现代信息技术完善行政裁量权基准制度，利用大数据等信息技术建立不同领域的行政裁量基准，以有效规范行政自由裁量权的行使。

坚持严格规范公正文明执法，必须加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制，保障行政执法经费，防范利益驱动型执法，着力解决执法不严、执法不公、执法不作为、失职渎职以及暴力执法等问题。要让每个执法人员都意识到，行使权力的同时也是在履行责任，如果不能很好地行使权力，就是失职渎职，就要承担相应的法律责任。当然，解决执法不规范问题，还有赖于各方面监督，可以通过媒体、司法、人大和政协的监督，追究执法机关和执法者的责任。当出现不公正执法，越位、错位、缺位执法，侵害群众权益时，相对人可以通过行政复议、行政诉讼来依法纠正违法行为，督促执法机关严格规范公正文明执法。

严格文明公正执法是一个整体，必须全面贯彻。既要强调文明执法、公正执法，也要强调严格执法、规范执法，不可偏废。如果不严格执法，执法司法公信力就难以建立起来。现实生活中出现的很多问题，往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。因此，一方面要文明执法，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，严禁粗暴执法。另一方面，对违法行为一定要严格尺度、依法处理。“现在有一种现象，就是在环境保护、食品安全、劳动保障等领域，行政执法和刑事司法存在某些脱节，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政执法环节，法律威慑力不够，健康的经济秩序难以真正建立起来。这里面反映的就是执法不严问题，需要通过加强执法监察、加强行政执法与刑事司法衔接来解决。”^[21]

5.建立科学合理的法治政府评估体系和政府绩效评价体系，为法律实施注入动力

“全面推进依法治国，必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”^[22]我国已制定了许多法律法规，基本上解决了有法可依的问题，但执法不严、违法不究的问题相当突出。公务人员不是不愿意执行法律，而是执行法律时缺少动力，认真执法未必一定是政绩。在地方，搞GDP都很有动力，因为GDP是衡量政绩的主要标准。在中国一个行政主导的国家推行法治，首先要注入动力。搞 “经济 GDP” 有政绩、容易提拔，搞法治，很辛苦却不出政绩。有些地方甚至以牺牲法治的方式换取经济的发展，这种发展是短期的、贻害群众的。所以，我们要给法律的发展注入一种动力，要建立 “法治 GDP”，要把“法治GDP” 纳入新政绩观的指标体系之中，人们才会重视法治，法治才会成为推动中国发展的新动力。中央强调，要重视提拔使用依法行政意识强，善于运用法律手段解决问题、推动发展的干部。让这些人更好地落实法治、更好地实施法律。否则，制定再多再好的法律也没用，都不去执行，何谈推进法治进程。