有时候专家组和上诉机构适用司法节制原则并不仅是出于经济方面的考虑,还可能出于政治方面的考虑。这主要涉及专家组和上诉机构在世贸组织体制中的地位及其权力界限。
在世贸组织争端解决中,申诉方的诉讼请求可能比较复杂,既涉及纯法律问题,也涉及一些具有较强政治因素的敏感问题。对于前者,专家组可以在争端解决中进行解决,而对于后者,则不宜由专家组在个案中解决。对于这些敏感问题,专家组不能完全保持沉默,然而也没有其他方法进行规避。在此情况下,司法节制原则承担起了让专家组规避这些敏感问题的重任,而且该原则也是规避敏感问题的有效法律工具。[23]例如,在“土耳其——纺织品案”中,专家组面临的一个问题是某一自由贸易区协议是否符合世贸组织规则。但是专家组认为,世贸组织的区域贸易协定委员会对该问题拥有审查权。而对于自己是否有权审查这一问题,专家组通过适用司法节制原则进行了回避。[24]
《世贸组织协定》具体规定了世贸组织的机构设置和决策程序。根据《世贸组织协定》的相关条款,世贸组织的“立法权”和“立法解释权”归部长级会议和总理事会所有,“司法权”“准司法权”归争端解决机构(Dispute Settlement Body)设立的专家组和上诉机构所有。[25]这一规定从宪政层面就世贸组织内部机构之间以及世贸组织与其成员之间的权力关系进行了基本的配置,这一基本配置反映了世贸组织成员在建立多边贸易体制过程中的政治意愿和政策目标。[26]因此,世贸组织中的每个机构在履行其职责时,必须遵守《世贸组织协定》对权力的这种基本配置,超越权限行事将影响该机构在世贸组织体制中的民主正当性[27],世贸组织争端解决机构的专家组和上诉机构更是如此。世贸组织成立后,其成员数量不断增多。截至2017年9月25日,世贸组织共有164名成员。[28]这导致世贸组织内出现“众口难调”的局面,多边贸易谈判停滞不前,世贸组织的立法权没有得到很好的发挥。于是对于暂时不能通过部长级会议和总理事会等机构解决的某些“棘手”问题,世贸组织成员有时会将之诉诸争端解决机制。但专家组和上诉机构无法越权裁决,在缺乏其他机制的情况下,把司法节制原则当作规避棘手的敏感或政治问题的工具,不失为一个明智的选择。[29](www.xing528.com)
至于在GATT时期,专家组适用司法节制原则可能有更多政治方面的考量。GATT时期的争端解决并非以规则为导向,更多的是以权利为导向。世贸组织专家组报告的通过是采用“反向协商一致”的方式,这意味着除非所有世贸组织成员都反对,否则专家组报告可以通过。因为至少胜诉方肯定不会反对专家组报告的通过,所以世贸组织的专家组报告几乎是自动通过。与之相比,GATT专家组报告的通过采取的是“协商一致”的决策方式,这意味着所有GATT缔约方都不反对,专家组报告才得以通过。显然,从机制上说,GATT专家组报告的通过比世贸组织专家组报告的通过要面临更多的障碍,因为败诉方很有可能会想方设法阻碍专家组报告的通过。因此,为了提高专家组报告的通过率,GATT时期的专家组倾向于适用司法节制原则来缩小裁决范围,从而避开争端方的一些“雷区”,进而为专家组报告的通过获得更多政治上的支持。
虽然司法节制原则的适用从表面上看是为了节省司法资源和提高争端解决效率,但除此之外,实际上有时候还存在政治方面的考虑,即世贸组织专家组和上诉机构不能进行司法造法,不能对世贸组织部长级会议和总理事会的“立法权”造成僭越;GATT专家组则适用司法节制原则来缩小裁决范围,从而为专家组报告的通过获得更多政治上的支持。
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