立法基础和进程的优化方案

20世纪五六十年代，我国外空活动开始起步。1970年“东方红一号”人造卫星的成功发射，是我国成为空间国家的标志性事件。经过近50多年的发展，我国在空间领域里取得了长足发展，已跻身世界前列。我国在空间碎片领域起步较晚，1989年才开始涉足此方面的研究。1995年6月，我国以国家航天局名义加入机构间空间碎片协调委员会（IADC），但鉴于资源的匮乏，当时所开展的工作仅限于组织有关单位开展空间碎片国际联合观测、“长征四号”运载火箭第三级减缓方案、空间碎片数据库与环境模型研究等。1999年11月，经过各方努力，空间碎片基础研究列入国家财政专项。在此基础上，2000年年底，我国正式开始启动《“十五”期间空间碎片行动计划》，这也标志着我国的空间碎片研究进入快车道。此后，我国在空间碎片的基础研究、条件建设、工程应用、国际合作、队伍建设等各个方面均取得了明显的进展，特别是在预警预报、防护设计、减缓措施和基础建设等方面取得了丰硕的成果。这些都为我国空间碎片减控法律机制建设奠定了必要的基础。

我国对外空活动的规制问题较为重视。在国际法方面，我国对联合国外空机构和外空会议一贯持支持态度，积极参加外空法的制定，于2008年的联合国裁决会议上，与俄罗斯联合提交了有关防止外空武器化的条约草案。1980年，我国加入联合国外空委员会，成为该委员会的成员国。1995年加入机构间空间碎片协调委员会。目前为止，我国加入的国际空间条约有《外空条约》《营救协定》《责任公约》和《登记公约》。在外层空间领域的区域合作方面，我国也取得了丰硕成果。由我国主导成立的“亚太空间合作组织”于2005年签署了《亚太空间合作组织公约》，该组织目前共有包括俄罗斯、韩国、澳大利亚在内的11个成员国。2015年，我国与各成员国共同发布《亚太空间合作组织发展战略高层论坛北京宣言》，推出了多个技术合作项目。2018年，亚太空间合作组织成立十周年高层论坛在北京举行，论坛发布了《亚太空间合作组织2030年发展愿景》（以下简称《愿景》）。该《愿景》表示，未来将继续坚持“资源共享，平等共赢”的合作方针，发挥成员国优势，开展大范围、深层次的国际合作，为可持续发展提供动力。

在国内法方面，数量最多的是由原国防科工委和现国防科工局牵头制定的一系列外空活动政策。2003年，国家航天局在空间碎片研究会议上颁布了《2006年至2020年空间碎片行动计划发展纲要》，这一政策文件提出要切实做好“防护工程、空间环保工程和探测预警工程”这三项有关空间碎片的工程。这体现出了我国作为一个负责任的大国，在保护外空环境、承担空间碎片减缓义务时的积极态度。2006年11月，在原国家国防科学技术工业委员会的资助下，由上海航天局（上海航天技术研究院）法制办牵头，成立了“空间碎片与空间环境保护立法”课题组，首次在我国范围内系统开启了对空间碎片法律问题的研究。其间，上海航天局分别与哈尔滨工业大学、北京航空航天大学、北京理工大学、深圳大学、复旦大学法学院签订了分课题研究合同，构建了航天工业部门与空间法学界的合作渠道。此后，空间法学界对空间碎片的研究日渐升温，涌现出了一大批研究成果，有效弥补了中国法学界长期以来在空间碎片研究领域的空白。在国家国防科工局的领导下，课题组以《空间物体登记管理办法》和《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》为主要法律渊源，起草了我国空间碎片减控的立法建议稿，并在全国性的空间碎片专题研讨会上进行了专题研讨，广泛征求了各方面的意见，六易其稿，形成了立法草案；2007年11月、2008年3月，草案在空间碎片研究专项办公室和空间碎片研究专家组范围内进行了讨论；2008年5月和6月，分别在上海和北京召开了航天工业部门参与的意见征求会；2009年2月、6月、9月，草案分别向外交部等有关部委进行了汇报；2009年11月，草案经国家国防科工局审议通过，于2009年12月1日由国家国防科工局以《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》（以下简称《减防暂行办法》）的名称正式颁布。(www.xing528.com)

2007年，原国防科工委正式发布了我国空间领域的第一个全面发展规划，即《航天发展“十一五”规划》（以下简称《规划》），部署了九项重大科技工程。该《规划》在第三部分“主要任务”中，提出要开展“空间碎片预警、航天器防护和空间碎片减缓等工作”。此外，为系统阐述我国外空政策，并对未来工作发展进行规划，自2000年起，国务院每五年发布一部《中国的航天》白皮书，为外空活动提供政策指导。于2016年年底发布的《2016中国的航天》是我国第四部外空活动白皮书。这部白皮书提出了我国未来外空活动的5个主要任务，其中包括：促进空间可持续发展；在新时期的国际合作领域，重点合作项目是加强信息共享，在多项空间技术领域展开国际合作；对我国商业性外空活动，按照“鼓励”和“有序”的思路，对具体的相关支持性政策进行细化，并提出了加快推进以航天法为核心的法制航天建设的要求。

但是，在相关立法方面，我国长期处于滞后状态，至今尚无真正意义上的外空活动基本法。我国原国防科工委和外交部于2001年公布了《空间物体登记管理办法》（下文简称《登记管理办法》），这是我国第一部规制外空活动的部门规章，建立起了我国的空间物体登记制度。2002年，原国防科工委先后公布了《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》（下文简称《许可证暂行办法》）和与之相配套的《民用航天发射许可证审批办理程序》，建立起了我国非军事航天器的空间行为的许可证管理制度。2010年，国家国防科工局发布的《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》（下文简称《减防暂行办法》）初步确立了空间碎片减缓的准入机制、预防机制和治理机制。在此之前，原国防科工委于2005年颁布了《空间碎片减缓标准》技术性文件，从技术标准层面对空间碎片的各个阶段进行了规定。