公共文化服务绩效评估的理论研究

绩效（performance）一词来源于西方，它的原意是指表现和成绩，最初用于企业管理领域。企业管理对绩效有两种不同的理解，一种把绩效理解为在特定时间段和特定工作或活动中产生的结果的记录，即绩效就是结果；另一种则把绩效视为与某个组织中的某种工作和组织目标有关的行为。作为企业管理的有效手段，绩效评估是“对组织内员工或团队的工作行为和工作业绩进行全面地、科学地、系统地定期考察和评价的一种正式的过程。绩效评估本质上是为了促进和激励每个员工努力工作，最大可能挖掘员工潜能，并为决策者提供有效信息。”^[1]

发达国家和地区的绩效评估经历了三个阶段，正日趋制度化、规范化和科学化：第一阶段以“财务导向”为主，如早期开展公共部门绩效评估的英国，是为了应对当时政府出现的严重财政危机；第二阶段以“目标导向”为主，如美国政府在1970年代兴起的以重视结果为导向的“绩效预算”；第三阶段以“战略导向”为主，以1992年卡普兰和诺顿发表的《平衡计分卡——提高绩效的衡量方法》为标志，强调绩效管理和评估要以符合评估对象的发展战略为导向。^[2]

1980年代末，西方国家“新公共管理运动”兴起，伴随“政府再造”“服务型政府建设”的管理思潮及文化在公众生活中地位的不断上升，发达国家进行了不同程度的文化管理体制改革，公共文化管理理念逐渐被公共文化服务理念所代替，绩效评估在西方政府公共部门管理中得到了广泛应用。1970年代以后，丹麦、芬兰、挪威、加拿大等国家相继实施了公共组织绩效评估；1990年代，亚洲日本、韩国等国家也先后引入了公共组织绩效评估手段，并开展公众对文化艺术服务质量满意度调查等活动。鉴于发达国家政府对绩效评估及管理的迷恋，西方学者甚至认为“绩效管理国家”正在取代“行政国家”。

西方发达国家因历史传统和现实国情的不同，大体存在“政府主导”“民间主导”和“政府与民间共同主导”三种主要的公共文化服务管理体制与模式。不同的公共文化服务模式可能表现出不同的特点，但它们都可以被归入现代公共管理学意义上的“共同治理模式”，政府顺应时代发展要求推行“新公共服务范式”，在“社会治理”的统一框架下进行公共文化服务的供给和绩效评估。^[3]

中国从2005年以后，学界开始关注对各级政府及公共服务的绩效评估。五年来相关研究不断取得新成果。江易华著《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究》一书，是国家社会科学基金重大项目“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”的阶段性成果，该书聚焦中国县级政府，立足于行政学的学科角度，采用规范研究、实证研究和比较研究的方法，运用文献搜集、问卷设计与调查、统计分析等技术手段，开展县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证筛选研究，阐述了社会公正取向下的县级政府基本公共服务绩效评估指标构建的价值选择，分析了县级政府的基本公共服务的内容，论述了绩效评估指标设计与筛选的思路与方法，在此基础上设计了一套基本科学可行的县级政府基本公共服务绩效评估指标体系，并选择中国某县级市，运用综合指数模型对其基本公共服务绩效进行了实证分析。^[4](www.xing528.com)

尚虎平著《基于数据挖掘的我国地方政府绩效评估指标设计——面向江苏四市的探索性研究》，是国家社科基金重大项目“幸福指数导向下我国政府绩效评价体系研究”的成果，该研究以数据挖掘技术作为工具，以江苏省苏州、南京、盐城、徐州四市作为研究对象，探索性地设计了一套市政府绩效评估通用指标体系。本书的创新之处体现在，探索建立了面向地方政府的绩效评估指标数据库、数据集市和数据仓库，该研究包括112张来自零散数据的指标表、37张来自统计年鉴数据的指标表、20张来自各种行政记录的指标表、31张来自现有数据库的指标表，277张基于我国国内各种已有指标体系数据的指标表和42张基于国外已有政府绩效评估指标体系数据的指标表，构成一个总计具有519张指标数据表的“南京、苏州、徐州、盐城四市政府绩效评估指标体系”小型数据库，然后利用“数据关系图”功能将各种来源相同的指标予以“关系化”，也就是在其间建立“实体—关系”规则，使之成为绩效指标数据集市，并进而利用“数据源视图”功能将数据集市建成一个可以对其进行数据挖掘的政府绩效评估指标数据仓库。在数据仓库的基础上，该项研究挖掘出了在特定支持度下的包括10个一级指标、30个二级指标和90个三级指标在内的指标体系。此项研究丰富了我国地方政府绩效评估指标设计的方法库，较好地解决了如何从大量模糊、不完全信息中筛选科学指标的问题，尝试有针对性地解决设计政府评估指标的难题。^[5]

芦刚著《地方政府绩效评估中的公民参与：制度、方法与战略》一书，则关注公民参与问题，从公民评议政府的实践分析入手，充分肯定了公民参与是地方政府绩效评估不可或缺的关键环节，是地方政府进一步了解公民需求的一项重要机制。本书运用规范研究与实证研究、历史研究与比较分析、系统分析与因素分析相结合的方法，全面论述了地方政府绩效评估中公民参与的动因与限制、主体与范围、程序与途径、成本与效益等几个基本性问题。在理论分析的基础上，提出了基于公民参与的地方政府绩效评估发展战略，即形成多重绩效评估体制的合成效率，重塑绩效评估中公民与政府的关系，实现工具理性与价值理性的融合，以公民为导向改进地方政府绩效，最终的目标是实现评估由“政府主导”走向“民间发起”。^[6]

公共文化服务是现代政府的一项主要职能，是政府公共服务的有机组成部分，公共文化服务绩效评估的理念实际上就来源于政府绩效评估。国内“公共文化服务绩效评估”这一概念在研究论文中正式出现是在2007年。国内对公共文化服务绩效评估的理论研究大体包括绩效评价研究、绩效管理研究、指标体系研究等，具体涉及对绩效评估的意义、基本原则、指标建立的模型与方法、评估主体的确立等内容的探讨。向勇等最早提出了公共文化服务绩效评估测评的任务结构模型，探讨了对公共文化服务体系分类建立目标评估体系。^[7]徐清泉将公共文化服务绩效评估研究放在全国各地积极落实科学发展观、普遍启动调结构转方式的深化改革开放背景下，认为今后的公共文化服务绩效评估研究，必须顺应文化领域向非文领域融合发展的趋势，从国家和地方亟待用“统筹考量整体尺度”对公共文化服务体系建设进行责任规约及绩效检验的实际需求出发，重点在指标理论研究、指标定用机理研究、统筹管理指标研究、公益实体指标研究、重大工程指标研究及基层载体指标研究等方面有所作为。^[8]张楠按照中国当前文化行政能力和体制条件，设计了纵横结构的公共文化服务绩效评估体系模型。其中横向结构的绩效评估系统由投入与财政执行保障绩效评估子系统、产品生产与供给保障绩效评估子系统、人力资源保障绩效评估子系统、综合绩效评估子系统组成，纵向结构的评估系统由公共文化服务各运行环节的绩效评估子系统组成。^[9]朱艳鑫等尝试利用DEA方法对公共文化服务进行绩效评估研究，分析我国东西部公共文化服务投入产出的效果差异。^[10]李少惠等针对我国农村公共文化服务绩效评估研究的不足，提出了农村公共文化服务绩效评估指标设计的原则，构建了农村公共文化服务绩效评估的模型，希望能够解决农村公共文化服务供求关系的错位问题。^[11]总体来看，直至目前，我国公共文化服务绩效评估的基本理论体系还未完全形成，这将会是未来相当长时间内的研究热点。