改革开放以来的剧团体制优化措施探析

1.文化市场的恢复与承包经营责任制探索

随着艺术表演事业的恢复及剧团国有化、体制事业化，给国家带来了沉重的财政压力。面对财政负担急剧加重的现实，国家开始一边对文化演出市场实行有限放开，一边严格控制事业经费预算，探索实行剧团承包经营责任制。随着国家对农村社会管理的松动，以及家庭联产承包责任制的推行，释放了包括文化市场在内的农村市场活力。一些曾被下放农村的演职人员开始自发组成演出团体分散在城乡进行流动演唱。另外，还有一些原本就生长于农村的职业或半职业艺人，忙时为农，闲时为艺，也开始重操旧业。他们活跃于民间文化市场，既满足了当时民众普遍强烈的文化需求，同时也对恢复文化市场发挥了重要作用。随着大量传统剧目的恢复上演，文化演出市场也逐渐复苏和繁荣，剧团的收入得到大幅提高。

针对当时国有剧团和从业人员急剧膨胀导致的政府财政负担问题，文化部在1979年底研究起草了《关于艺术表演团体调整事业、改革体制以及改进领导管理工作的意见》。经过1980年春召开的全国文化局长会议讨论，对改革方案达成共识，决定调整布局、改革事业经费资助方式。同年8月，文化部发布了《文化事业费预算包干试行实施办法》，要求各文化事业单位积极制订各项开支定额，逐步做到定员定额管理。但关于调整布局的改革设想并没有立即实施，而是推行了在经费定额包干基础上进行承包经营的探索。1981年4月，著名京剧表演艺术家赵燕侠承包了北京京剧团的一个演出队，这也成为当时国有艺术表演团体实行“承包经营责任制”发端的标志性事件。至1982年，全国不少省市开始着手对艺术表演团体实行以“承包经营责任制”为核心的多种改革形式探索。正如1983年，时任文化部部长的朱穆之在其著名的“元旦讲话”中所说：“农业改革的基本精神与原则一般也适合于文化艺术事业，就是要实行责任制，联产承包。”此后，以承包经营责任制为主要形式的艺术表演院团改革便在全国各地推行开来。1983年12月，文化部党组在给中宣部提交的《关于艺术表演团体实行承包经营责任制情况的报告》中就提到：“1983年以来，全国除新疆、西藏等部分少数民族地区以外，各省、市、自治区文化部门大多以戏曲剧团为重点，试行了多种形式的承包经营责任制的改革。”^[4]

但到1985年时，大多数剧团都放弃了承包经营。因为这次改革虽然在解决剧团经费不足、人员收入过低、减轻国家财政负担等问题起到积极作用，但也导致出现很多剧团“拼人拼设备、个人多捞钱”和艺术产品过分“商品化” 的现象。^[5]事实上，全国戏曲演出市场开始出现低迷和萎缩，剧团演出收入开始大幅减少，也是导致各地剧团主动放弃承包经营责任制的另外一个原因^[6]。不过，戏曲演出市场的萎缩与承包经营责任制的推行也有内在关系。因为，由于各地剧团在实践中过度追求经济利益而忽视了艺术表演质量的提高，导致观众数量急剧减少。^[7]戏曲老演员们的表演技艺和表演水平难以在短时期内恢复，年轻演员又缺少对传统剧目以及技艺方面的系统训练，则是导致戏曲演出质量难以提高的另外原因。“戏剧危机论”一时之间在社会上流行开来。虽然，承包经营责任制未能持续下去，但政府对剧团进行差额事业经费拨款、实行任务指标化管理的机制却一直延续下来。

2.布局结构调整与“双轨制”设想

由前述可知，政府推动剧团体制改革主要是基于财政负担的考虑，在承包经营责任制探索之后，调整国有剧团布局结构、精减数量和人员则成为另一选择。根据经济学的常识理论，减轻成本压力的方式，要么通过积极创收，提高额外收益；要么缩减规模体量。承包经营对应前者，而精减剧团数量和人员则对应后者。因此，通过布局结构调整，减少国有剧团数量将接下来成为政府推动改革的必然举措。

1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发了文化部制定的《关于艺术表演团体的改革意见》。这也是自改革以来，以中央名义下发的关于艺术表演团体进行全面改革的第一份政府文件。^[8]该意见提出了以调整布局、定编减员、改革领导体制、扩大自主权为重点的改革方案。随后，全国各省市地方政府也开始启动相应改革。仅1985年，全国国营剧团和县以上集体所有制剧团就减少了200多个，精简的多是县级剧团。这既与县级剧团普遍是由原来的农村业余剧团转制而来，艺术表演的专业水平相对不高有关，也与县级财政压力大有关。对于大多数省份而言，虽然在整顿队伍、精减人员等方面作了一些改革尝试，但由于缺少相应的配套改革政策，精减下来的人安排不下去，这项改革的实施效果并不理想。

在结构难调整、人员难分流情况下，为减轻政府财政负担，1986年文化部、财政部出台《艺术表演团体财务管理暂行办法》，提倡“勤俭办事业”的方针，重申加强实行“核定收支，差额（定额、定项）补助，超支不补，结余留用”的预算管理办法。同时，允许剧团在“超额完成全年演出场次和收入计划”时，可发给参加演出演员的“超额补贴”，以促进剧团开展自主经营活动的积极性。1987年文化部、财政部和国家工商总局联合出台了《文化事业单位开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，鼓励文化事业单位利用自身拥有的各种资源开展有偿服务、积极创收以补充文化事业费的不足。为广开门路、积极开展多种经营，政府还允许文化事业单位开办一些与业务无关的服务性经营项目。由此，这些本该从事公益性服务的文化事业单位俨然一个个成为追逐经济利益的经营体，导致了文化事业单位的赢利取向。虽然该办法要求“一般不准向外单位出租业务用房、设备牟利”，但事实上通过道具服装租赁、房产出租获取收益，成为陷入生存危机的全国各地剧团维持生计的一种基本方式。

1988年5月的全国文化工作会议，讨论提出了艺术表演团体分别由政府文化主管部门主办和社会主办的“双轨制”设想。双轨制改革设想的实质仍是布局结构调整、精简机构和人员，而改革的成本则由地方政府承担，即对分流人员的安排需要地方政府出台配套改革政策。但各级地方政府的中心工作是搞经济建设，文化建设工作则并未能引起足够重视，支持剧团改革的实际力度并不大。所谓的“双轨制”：即一轨为需要政府扶持的少数代表国家和民族艺术水平的，或带有实验性的，或具有特殊的历史保留价值的，或少数民族地区的艺术表演团体，实行全民所有制形式，由政府文化主管部门主办；另一轨为大多数艺术表演团体，实行多种所有制形式，由社会主办。这次改革意见也是首次涉及了所有权关系，从中央的改革设想来看，这意味着大多数原本属于全民所有制的剧团可能将逐步转为集体、个体或混合所有制，一些剧团将退出财政供养体制成为社会性团体。不过，这次的改革效果却并未达到国家预期目标。改革的实质上是利益关系的调整和重新安排。精简机构的改革方案之所以难以推进，根本原因在于它触动了被改革者的既有利益。因为体制改革过程中的一个重要难题，便是分流人员的出路安排问题。对于个人而言，这意味着要从“国家干部”身份转为“社会人”，从而将失去这种身份资格背后的一切利益；对剧团而言，意味着将失去稳定的财政保障和对长期沉淀在单位内的国有文化资源的支配权；对于地方政府而言，意味着在承担改革成本的同时，在面对各种利益关系、人情关系的纠结时难以抉择。

事实上，在对所有制形式的“双轨制”设想之外，还存在经营方式的“双轨制”设想，即实行所有权与经营权相分离。“两权分离”的改革则成为地方政府操作改革时的一种普遍选择。于是，“双轨制”改革实质上在各地普遍转化为“两权分离”改革。政府作为发包方或委托方，专业艺术剧团作为承包方或代理人，在经营机制上进一步实行多种形式的探索。如剧团院长由政府聘任管理或实行合同承包制经营，剧团则对艺术表演人员实行聘任合同制或演出合同制。

3.经营机制的市场化改革与文化市场培育

1992年初，邓小平发表南方谈话和党的十四大提出建设社会主义市场经济体制的目标，文化体制改革也开始走上市场化的改革之路。随着商品经济的恢复和发展，虽然财政压力问题依然存在，但国家推动改革的目的已不再是单纯考虑剧团的增收问题，认为国有剧团面临的困难“是难以在文化市场中发挥主力军和主导作用”，“钱少可以吃‘大锅饭’，钱多也可以吃‘大锅钣’”。因此，要在改革中“努力探索建立一种能够使国有艺术表演团体充满活力和具有旺盛生命力的运行机制，这是改革当中要解决的带根本性的问题”。但由于受到内部管理体制僵化和外部市场发育不足的因素制约，大量国有剧团早已陷入生存困境，只能依靠政府拨付的有限差额财政维持生计。因此，此阶段改革，不仅继续推动内部体制机制改革，同时开始加大培育发展文化市场。

1993年和1994年，文化部分别下发《关于进一步加快和深化艺术表演团体体制改革的通知》和《继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见》两个文件。此次改革思路，除了延续先前两次（即1985年和1988年）对调整艺术表演团体布局结构和改革领导管理体制的强调之外，把“优化外部环境、搞活内部机制、加强经营管理”确定为改革重点。这种转变也说明，在外部市场环境和配套改革措施不匹配的情况下，仅仅靠行政力量在体制内通过“撤、并、减、转”的方式推动改革的效果并不理想。因为通过完全体现政府意志的行政手段对剧团进行布局调整，很难真正帮助剧团回归演出市场。所以，通过优化外部市场环境，进一步发挥市场力量对国有艺术表演团体改革的牵引作用，成为此时期体制改革的着重点。即从原来的主打“内部战”改为主打“外围战”，通过优化剧团生存的外部市场环境，逐步形成政府主导和市场引导的内外合力。从1988年实行“双转制”时提出的开放演出市场，到1993年的积极培育演出市场，体现出政府从单纯依靠市场的自发性向政府介入的主导性、从被动放松管制向积极主动营造外部市场环境的转变。

为优化艺术表演团体的经营管理体制机制，此次改革提出：一，实行法人代表负责制，强化艺术表演团体的独立法人地位，实行任期目标责任制，扩大法人代表的职责权限；二，改革人事制度，畅通人员流动渠道，全面实行人员合同聘任制；三，实行艺术结构工资制，允许剧团制定内部分配办法，优化分配机制；四，鼓励开展文企“联姻”， 扩大商业性演出，拓宽筹资渠道以增加收入；五，鼓励扩大商业演出，树立推销意识，重视演出经纪人作用，拓宽演出方式（如参加经贸、旅游、艺术节等），改善经营管理机制等。(www.xing528.com)

1997年，文化部再次出台《关于继续深化艺术表演团体体制改革的意 见》。相比于以前的改革，提出为实现布局结构调整，建立艺术表演团体评估制度，以达到区别情况、分类指导、保护重点、鼓励竞争。政府将对重点剧团给予重点扶持，包括建立重点剧目创作演出专项资金，提高财政拨款在经费来源中的比例。这一改革举措，显然是借鉴了经济领域对国有企业改革“抓大放小”的思路。另外，在财政投入上，采取演出补贴、以奖代补等方式，以提高经费使用效益，发挥政府投入的引导、调控和杠杆作用。另一方面，鼓励艺术表演团体广泛争取社会力量、吸纳社会资金，与社会各方面以合作、合资、合营等形式联合办团。

总体来看，此阶段的改革，进一步突出了艺术表演团体的市场化改革思路。政府试图通过内部经营机制改革和外部市场力量牵引，重塑艺术表演团体独立经营的市场主体地位，拓宽社会筹资渠道，增加演出收入，提升其市场生存能力和自我“造血”功能，实现从被动改革向自我主动改革模式的转变。同时，也是旨在促进文化与经济的相互渗透、结合，推动文化服务于经济建设，充分发挥文化的娱乐审美、教育认识、服务经济等功能。从改革的效果来看，由于政府主导的市场化改革取向，不加区别地要求所有剧团走向市场，导致了剧团发展的分化和失衡。一部分剧团因过度追求利益蜕变为营利性机构，导致公益性文化服务不足；一部分剧团，尤其是戏曲剧团，则由于演出市场开拓乏力，很难在演出市场中生存，不得不转而向政府寻求帮扶，这又在很大程度上加剧了剧团对政府部门的依赖；还有一部分剧团，则由于既无市场生存能力，又无法嵌入地方政府中心工作，从而陷入瘫痪状态。

4.分类改革与“转企改制”

2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中第一次提出“发展文化产业”。2001年，文化部分别出台《文化事业发展第十个五年计划纲要》和《文化产业发展第十个五年计划纲要》，这也是我国第一次将文化事业和文化产业的发展进行分开规划，从而结束了文化产业一直在文化事业的话语体系中进行表述的历史。在《文化事业发展第十个五年计划纲要》中，不仅提出了政府将按照公益性、准公益性和经营性分类标准调整财政投入结构，在投入方式上还将改原来的一般性投入为主为以项目投入为主，以提高资金使用效率。在《文化产业发展第十个五年计划纲要》中，提出建立以国有艺术表演团体体制改革为契机，改制、组建、新建各种形式的面向市场、适应市场的艺术表演团体；通过建立专项资金，重点扶持少数具有示范性和代表性的艺术表演团体；改变营业性演出项目审批办法，将营业性演出项目审批制向备案制过渡；基本形成“文艺演出业产业化运行框架，保证文艺演出业的收入以年均20%左右的速度持续发展的目标任务”。2002年，文化事业和文化产业同步发展的规划也被写入党的十六大报告，提出要积极发展“文化事业”和“文化产业”，“抓紧制定文化体制改革的总体方案”，这即预示着文化体制改革将在宏观层面全面实行“分类改革战略”。根据文化体制分类改革思路：需要国家重点扶持的、体现民族特色和国家水准的重点艺术院团，将保留事业单位性质；一般性的文艺演出团体，则通过转企改制全部推向市场。

2003年，中办和国办转发了《中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作方案》，正式确定了9省市作为改革综合性试点地区，同时确定了35家文化单位具体承担试点任务，分类改革战略开始从思想层面正式进入实践领域。

2005年，全国文化体制试点改革结束后，国家出台《关于深化文化体制改革的若干意见》，对改革的目标任务、内容举措等都做出了更加具体的要求。文化体制的试点改革开始“由点到面”，在全国范围内推开。

2008年，文化部出台《关于进一步深化文化系统文化体制改革的意见》。该意见把艺术表演团体改革作为重点内容之一进行了较长篇幅的论述。此次改革意见，中央只是提出了“路线图”，并未提出严格的“时间表”，而是选择了“成熟一个转制一个”的渐进策略，并要求中直、省直文艺院团在改革中起“表率和示范作用”。

不过，随着改制试点院团在转制后所表现出来的“演出场次、演出收入增长明显，充分彰显的企业经营、市场运作所带来的勃勃生机”，政府已不再满足于改革呈现的“试验田”和“盆景”景象，而是急欲创造大面积的“百花园”和“丰收田”。^[9]

2009年，中宣部、文化部联合下发《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，不仅提出了改革“路线图”，还提出了“时间表”，标志着国有文艺院团的分类改革正式由试点阶段转入全面推开阶段。

为加快推动国有文艺院团改革取得突破性进展，中宣部、文化部于2011年5月又联合下发了《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》，并公布了由中央确定的可以保留事业单位性质的131家院团名单；同时要求其他所有国有文艺院团（不含新疆、西藏）必须“确保在2012年上半年之前”完成转企改制任务。根据官方报道，截至2012年8月，全国2103家承担改革任务的文化系统国有文艺院团已有2093家完成改革任务，占总数的99.5%。^[10]

但从改革的实践和效果来看，却也出现了国家似乎未曾预料到的结果。事实上，面对中央强力推行改革的压力，一些地区的转企改制已经演变为“政绩工程”“形象工程”“面子工程”。虽然各地基层文艺院团经过重组改制为文化企业，但这并不是市场配置的结果，而是自上而下的行政力量强制推行的结果。如此通过行政手段取代市场配置而转为企业的文艺院团，市场主体的作用在这种行政化组合过程中已经被弱化掉了。^[11]由于各地演出市场发展的不平衡，一部分转制院团，尤其是县级院团和从事地方戏曲表演的院团多数都遇到生存问题。再加上转企改制需要相应配套政策和地方政府财政支持，如转制后人员的安置问题、演职人员的养老待遇差问题、支持院团发展的相应配套资金问题、剧团历史债务问题等。很多地方在对相关政策并未落实情况下就推动了改革，由此引发了一连串问题。结果，很多地方的转制院团名义上虽已成为文化企业，但仍然保留在事业体制之内，只是形式上走过场，挂个牌而已；有的地方采取了变通方法，转为“非遗”保护中心，而有的地方则又不得不重新改回来。

针对大部分转制院团“底子薄、包袱重、经费自给率低，营利能力弱，转制后面临巨大的生存发展压力”，2013年文化部联合其他部委共同出台了《关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》，从土地使用、财税扶持、基础设施建设、演出条件等方面提出相应政策支持，以促进转制院团的自我发展能力建设。

2015年5月5日，国家出台《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，将公益性舞台艺术作品的创作、演出与宣传，公益性文化艺术活动（含戏曲）的组织与承办，文化遗产保护、传承与展示，优秀民间文化艺术的普及与推广与交流展示等纳入政府购买公共文化服务的指导性目录之中。这既可视之为对艺术表演团体转企改制的配套举措，也是对大量文化事业单位转企后对民众基本文化权益实现的保障，亦可视为政府对转企文艺院团政策扶持的方式转变。如此一来，大量转企国有文艺院团和民营艺术表演团体，都可以通过承担公益性演出服务等方式获取政府的财政资助。对于政府而言，通过建立公共文化服务购买机制，可以促使成为文化企业的艺术表演团体在追求经济效益的同时兼顾社会效益，进而达到试图重构政府与艺术表演团体之间新型关系的目的。