全球气候治理：公约、协定与欧盟的独特力量

虽然早在1896年，温室气体致气候变暖的理论已经由瑞典化学家斯凡特·阿伦尼乌斯（Svante Arrhenius，1859—1927年）提出，但气候变化直到20世纪80年代晚期才作为一个政治问题受到关注。借1987年南极上空发现臭氧洞和联合国环境特别委员会即布伦特兰（Brundtland）委员会发布《我们共同的未来》^[48]报告之势，20世纪80年代晚期、90年代气候变化机制进一步发展，并在1992年里约热内卢联合国环境与发展大会（UNCED）达到高潮。20世纪80年代兴起的这股环境保护浪潮对臭氧层耗竭、生物多样性消失、温室效应等长期、不可逆转的全球威胁表示关切，且并不是只关心环境保护本身，而是更关注实现可持续发展所需要的经济和社会政策。1992年达成、1994年生效的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）阐明了国际气候变化治理机制的最终目标和指导原则，确立了该机制的制度基础和决策程序，是全球气候变化治理机制的基石。

总体上，联合国气候变化治理机制的演化可分为四个阶段：一是议程设置阶段（1985—1990年），二是《联合国气候变化框架公约》谈判和正式生效的制度化（Institutional）阶段（1990—1995年），三是《京都议定书》谈判和细化的规制性（regulatory）阶段（1995—2005年），四是未来气候治理机制谈判的第二个制度化阶段（2005—2016年）。^[49]

表7-5　气候机制的里程碑

续　表

1997年通过的《京都议定书》为发达国家和转型国家规定了有法律约束力的量化减排指标，并分别为各国或国家集团制定了减排指标，是人类历史上首次以法规形式限制温室气体排放。发展中国家不承担强制减排义务，而发达国家可以通过“清洁发展机制”（CDM）等三个灵活机制减排，还可以通过土地利用和森林建设等抵扣减排。

到20世纪90年代末，气候谈判的三大基本分歧开始浮现并延续至今。一是发达国家内部在要不要在温室气体排放上确立有约束力的量化指标的分歧。二是发达国家与发展中国家在应对气候变化各自责任的分歧。一方面，发达国家试图忽略或者不强调各国造成气候变化的历史责任与其应担义务之间的关系，进而要求发展中国家承担减排义务；发展中国家则强调发达国家负有温室气体排放的巨大历史责任，应该承担应对气候变化的首要责任，而发展中国家的首要任务是消除贫困和改善人民的生活。另一方面，发达国家虽然整体上承认需要帮助发展中国家应对气候变化，但在向发展中国家提供资金和技术问题上试图避免承担具体的义务，而发展中国家要求发达国家提供资金和进行技术转让。三是发展中国家内部更关心气候变化的国家与更关心发展和消除贫困的国家之间的分歧。

面对《京都议定书》第一承诺期于2012年到期的现实，国际社会开始就未来气候变化治理达成新的安排展开磋商。2009年，第一次试图达成“后京都时代”气候变化协定的哥本哈根会议虽然以失败告终，但在其后6年的联合国气候变化框架大会进程中，新机制的一些主要元素如坎昆适应框架、绿色气候基金（GCF）、国家自定贡献预案（INDCs）以及以国家气候政策为基础的自愿原则等得以确立。2015年12月，195个国家在巴黎通过了气候变化治理的第3个里程碑式的国际法律文本《巴黎协定》。

《巴黎协定》正式对2020年后各方减排行动作出了整体性安排，希望把“全球平均气温升高幅度控制在1.5℃以内”，并将在2018年建立一个盘点减排进展与长期目标的差距的对话机制，从2023年开始每五年对各国行动的效果进行定期评估。《巴黎协定》开启了“自主贡献＋五年盘点”、自下而上的国际气候变化合作新模式。2016年4月22日世界地球日，为减缓温室气体的增加，175个国家签署了历史性的《巴黎协定》。2016年10月4日，欧洲议会批准《巴黎协定》，满足《巴黎协定》正式生效的条件：至少55个缔约方缴存批准、接受、核准或加入文书，且其温室气体排放量达全球总排放量至少约55%。30天后，即2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效。

《巴黎协定》凸显了气候变化机制的三大变化。一是采取了自下而上的方法。与《京都议定书》的目标和时间表不同，《巴黎协定》建立了一套承诺与评估体系，通过提交减排的“国家自定贡献预案”，联合国气候变化框架大会二十多年历史上第一次，各国自主制定本国国家议程而非仰仗多边减排谈判的规定，为减缓并适应气候变化作出自己的贡献。二是体现了一种更细微的区分：根据各国在缓解、适应、财政、技术、能力建设和透明等不同领域特殊情况而采取相互区分的灵活模式，而不是发达国家与发展中国家的简单二分法。三是《巴黎协定》是一个有法律约束力的工具，既包含与减缓、透明有关的硬性法律规定，也包含与适应有关的软性法律规定。(www.xing528.com)

自20世纪80年代最早提议将气候变化议题纳入国际议程以来，欧盟一直扮演着积极角色，是全球应对气候变化行动的主要发起者和推动者之一。早在1990年，欧盟就通过了《能源与环境》文件，首次将能源政策和环境政策统一起来，直接服务于应对全球气候变化的温室气体减排目标。为了更好地贯彻和实施欧盟气候变化政策，欧盟在其内部采取集体行动，综合运用法律、市场、财政以及科技等减排工具，在能源、服务业、工业和交通运输等重点领域有针对性地制定一体化减排机制，并且以单一行为体的身份，推动全球性应对气候变化的集体行动和建立有效的全球性国际机制。欧盟在内部采取的应对气候变化的治理行动，不仅为欧盟全面参与国际气候谈判提供了动力支持，而且使欧盟成为应对全球气候变化行动中的一支独特力量。可以说，自20世纪90年代起，欧盟就以积极姿态参与国际气候谈判并因其资金、技术及其规则优势而成为关键参与者之一。欧盟是国际气候谈判的最初发起者，也是事实上的“京都进程”以及“后京都时代”国际气候谈判领导者和公共产品的提供者。

在1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》的达成中，欧盟发挥了关键作用。在1997年《京都议定书》的谈判过程中，欧盟15个成员国集体承诺，在《京都议定书》第一承诺期内，在1990年基础上将其二氧化碳的排放量集体减排8%，减排幅度比美国、日本等其他发达国家所承诺的幅度都高，成为气候变化问题的领导者。当国际气候谈判进程因美国2001年退出《京都议定书》而陷入僵局后，2002年5月31日，欧盟及其成员国正式批准了《京都议定书》，并积极开展国际游说，争取更多国家批准。比如欧盟以支持俄罗斯加入世界贸易组织、以较高价格购买俄罗斯天然气等措施换取俄罗斯在《京都议定书》上签字，最终为2005年2月《京都议定书》的顺利生效铺平了道路。随着日本、俄罗斯、澳大利亚等国的相继批准，2005年2月，在美国不予批准的情况下，《京都议定书》依然正式生效。可以说，这一时期欧盟以更加坚定、有力的举措来强化内部气候治理，塑造国际气候谈判格局，并通过雄心勃勃的气候外交战略获得了国际气候谈判领导者的地位。

从欧盟内部政策来看，为了实现《京都议定书》承诺的温室气体减排目标，欧盟从2003年开始着手建立欧盟排放贸易体系（EU ETS）：2003年，欧盟发布《排放交易指令》；2004年10月，发布对《排放交易指令》进行修订的“联系指令”，协调欧盟排放交易体系和《京都议定书》之间的关系；2005年1月l日，欧盟开始执行内部市场的温室气体排放交易制度。这是世界上首个超国家碳排放交易体系，具有全球示范性。2007年，欧盟又推出《能源气候一揽子计划》，单方面承诺到2020年时，在1990年排放水平的基础上减排20%，并将可再生能源比例提高到20%，节能20%；同时提出全球应对气候变化的最终目标是把温升幅度控制在工业革命前的2℃以内。2014年10月，通过《2030气候与能源政策框架》^[50]，欧盟为2030年设定了3个关键目标：到2030年实现温室气体排放至少比1990年减少40%，可再生能源至少占能源消耗总量的27%并且至少提高能效27%。

不过，以2009年哥本哈根大会为标志，欧盟的气候治理雄心遭受挫折。欧盟所预期的为世界定规则、充当国际气候治理领导者的外交战略不仅没有实现，反而陷入了政策倡议被其他缔约方否定或忽视、领导角色受到公开质疑与批评、气候谈判进程被他国主导的复杂困境。不过，欧盟此后重振旗鼓，继续推动全球气候治理谈判。2015年2月，欧盟率先披露了应对气候变化的自主贡献计划，提出了60%的全球减排长期目标以及至少减排40%的自主贡献目标。作为巴黎气候大会的重要参与方，欧盟为《巴黎协定》的达成作出了重要贡献。在美国特朗普政府宣布要退出《巴黎协定》之后，欧盟表示《巴黎协定》不会因为美国的退出而停滞不前，欧盟将在全球应对气候变化的共同事业中担当领导角色。

另外，欧盟多年来推动航空减排的努力在2016年取得重大突破。虽然世界航空业减排已包含在《京都议定书》中，但航空业排放并未降低。自2008年开始，欧盟致力于寻找解决办法。到2012年，欧盟成功说服国际民航组织（ICAO）承诺到2016年底达成一项全球协定。2016年10月，国际民航组织第39届全体大会以高票赞成通过了基于市场机制减排体系的相关决议。该机制分三个阶段实施：2021—2023年为实验阶段；2024—2026年为第一阶段；2027—2035年为第二阶段。在前两个阶段，各国均自愿选择参与，在最后一个阶段，除被豁免的国家之外，所有国家都要参与。从2030年开始，减排义务分配将逐渐由整个行业过渡到个体航空公司。目前已有64个国家表示愿意从实验阶段就开始参与该机制，涵盖了2021—2035年超过3/4的航空排放增长。该决议第一次在全球范围内为一个行业制定了减排限额，将开启国际民航低碳发展新路径。基于市场机制减排体系的建立，将弥补《巴黎协定》国际航空业减排的空白，具有里程碑意义。

20世纪80年代末90年代初，美国老布什政府以气候变化的科学不确定性为由，没有将气候变化问题提升到战略的高度，拒绝过早就减少温室气体采取行动。1991年2月—1992年5月，联合国政府间气候变化谈判委员会经过6轮艰难谈判，最终通过了《联合国气候变化框架公约》，由于《公约》只是建议“附件一国家”2000年的温室气体排放量应当恢复到1990年水平而并不具备强制约束力，老布什政府签署并批准了框架公约。

克林顿上台后改变了被动应对气候变化问题的态度，采取了较为积极的气候政策。1993年4月，美国承诺到2000年将温室气体排放恢复到1990年水平。但在《京都议定书》的谈判中，美国立场趋于保守，美国试图制定较低的排放目标，并让发展中国家承担温室气体减排义务。虽然美国最终接受了比它希望的更高的减排目标——比1990年水平降低7%，而克林顿也签署了该议定书，但是并没有将其提交给参议院批准。

随后上台的小布什政府由于受到国内保守主义势力和传统能源利益集团的压力，否认气候变化问题的现实性和严重性，在应对气候变化问题上态度消极。2001年3月，美国以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口，单方面退出了《京都议定书》，并自行设计了一套温室气体减排替代方案和几类多边气候合作计划，给国际社会应对气候变化的努力带来严重冲击。在气候变化科学确定性日益明朗、国内和国际压力日渐加剧的情况下，小布什在其第二任期在气候变化问题上作出了姿态性调整。不过，由于担心对美国经济产生负面影响以及抱怨发展中大国未参与减排，小布什政府并未采取相应的实质性减排行动。

自2009年奥巴马就任总统以来，美国对气候变化问题的态度重新变得积极，绿色、低碳经济成为美国新的重要发展方向。奥巴马政府在国内通过减少石油消费、鼓励清洁能源和低碳能源发展、提高能源使用效率等措施努力减少温室气体排放，在国际上积极参与气候变化问题上的多边合作，在《巴黎协定》的达成中发挥了重要的全球领导作用。2015年，奥巴马政府不仅推出了《清洁能源计划》，而且签署了《巴黎协定》，并承诺于2025年前将温室气体排放在2005年的基础上减排26%—28%。

不过，特朗普上台以后，美国在气候变化问题上立场再次倒退。2017年6月1日，特朗普宣布美国将退出《巴黎协定》。虽然美国直到2019年11月才能通报退出并在2020年11月才能实现技术上退出，而且不能排除美国改变立场的可能性，但特朗普此举仍对全球温室气体减排努力造成巨大冲击。