反恐合作不断加强与深化：全球恐怖主义威胁与欧洲恐怖袭击

近年来，全球恐怖主义威胁持续上升。2014年，恐怖袭击导致的死亡人数达32685人，比2013年的18111人猛增了80%。遭受恐怖主义袭击的国家数目也从2013年的88个增加到93个。虽然2001年的“9·11”恐怖袭击造成2996人死亡，2004年马德里“3·11”恐怖袭击、2005年的伦敦连环爆炸案、2015年的巴黎恐怖袭击也分别造成191、56和132人死亡，但西方国家所遭受的恐怖主义袭击只占过去15年恐怖袭击事件的4.4%和死亡人数的2.6%。^[35]

20世纪七八十年代是欧洲大陆恐怖主义最为猖獗的时代，在高峰期，一年有400多人死于恐怖主义袭击。在20世纪90年代短暂下降以后，进入21世纪，恐怖主义活动在欧洲又趋活跃。欧盟早期的恐怖主义常常与爱尔兰共和军、西班牙埃塔（ETA）分离主义运动相联系。自2001年以来，欧盟遭受的恐怖主义袭击多为极端主义伊斯兰组织所为。

图7-3　西欧恐怖主义（1970—2016年）

资料来源：Florence Gaub，Annelies Pauwels，Counter-terrorism Cooperation with the Southern Neighbourhood，Policy Pepartment，Directorate-General for External Policies，February　2017，p.4.

欧洲的反恐合作先于其他地区。1972年慕尼黑奥运会11名以色列运动员被恐怖分子杀害震惊了欧共体，使得成员国初步认识到加强反恐合作的必要。1976年，12个欧共体国家在共同体框架之外建立起打击恐怖主义、跨国犯罪和毒品交易的特莱维集团（TREVI）。^[36]1977年，欧洲理事会通过了《惩治恐怖主义欧洲公约》。为加强欧盟成员国之间执法合作，1993年成立的欧洲刑警组织接管了反恐工作。不过，当时尽管许多欧洲国家都有过应对恐怖主义的经历，却从未将其列入政策核心议程，缺乏紧迫感和防范意识。

进入21世纪以来，欧洲恐怖主义袭击频发，推动欧盟的反恐合作不断加强和深化。自2001年“9·11”恐怖袭击以来，为实现信息的有效共享及嫌疑人的尽速抓捕，欧盟加快了成员国法律协调和消除执法障碍的行动，采取了统一界定恐怖主义、拟定恐怖主义分子名单、^[37]采用欧盟国家通用的逮捕令、切断恐怖主义资金来源、加强欧盟边境控制、改善航空安全、强化欧洲刑警组织及欧洲检察官组织（Eurojust）反恐功能等措施。

欧盟强化反恐合作的主要步骤包括：2001年9月，欧盟布鲁塞尔特别首脑会议通过一份反恐怖主义七条行动纲领，确定了反恐在欧盟事务中的优先地位；2002年6月，欧盟塞维利亚首脑会议达成框架决议，对恐怖主义做出明确界定，形成了统一的反恐法律框架；2003年12月，欧盟通过《欧洲安全战略》，将恐怖主义确定为欧盟三大战略威胁之一；2004年3月马德里恐怖袭击后，欧盟发表《反恐声明》，^[38]表示欧盟将运用包括军事资源在内的一切手段打击恐怖主义，并设立反恐协调员（CTC）一职；2005年11月，欧盟通过《欧盟打击恐怖主义战略》^[39]，提出了预防、保护、追踪及反应四大任务，即防止民众转向恐怖主义并遏止新一代恐怖主义分子的出现、保护公民及关键基础设施免遭恐怖主义袭击、追踪并调查恐怖分子、对恐怖主义袭击做出反应；2008年，欧盟扩大恐怖主义界定，把恐怖主义招募、训练以及公然挑衅实施恐怖主义等犯罪行为纳入其中；2010年3月，欧盟发布第一份内部安全战略（2010—2014年），^[40]突出恐怖主义是欧盟面临的主要威胁之一，并确立了综合应对恐怖主义、有组织犯罪、洗钱等目标。

随着叙利亚局势的恶化和“伊斯兰国”恐怖势力的崛起，欧盟对叙利亚和伊拉克的“伊斯兰国”欧洲籍战士的忧虑日益加深。2014年8月，欧洲理事会呼吁加快执行2013年由欧盟反恐协调员提出的22项一揽子政策措施，主要包括更好地理解（外籍战士）这一论象、预防激进化、侦察可疑旅行、调查与起诉、（关注）回流人士及与第三国保持合作等六大优先领域。

2015年4月，为加强欧盟成员国之间的信息共享、增强欧洲刑警组织与成员国合作，欧盟委员会推出为期五年的新安全议程（2015—2020年），^[41]重点打击恐怖主义、有组织犯罪和网络犯罪。2015年12月，欧盟委员会通过有关欧盟打击恐怖主义指令的动议^[42]，确定了在恐怖主义犯罪、与恐怖主义组织有关的犯罪、与恐怖主义活动相关的犯罪以及恐怖主义犯罪被害人保护和援助这四个关键问题的最低原则，推进欧盟各成员国在打击恐怖主义领域采取一致措施的进程。

2016年1月，外籍恐怖主义战士信息共享机制——欧洲刑警组织欧洲反恐中心（ECTC）正式投入运行。4月，欧盟通过《欧盟乘客姓名记录》（PNR）指令，规定航空公司有义务向欧盟国家提供欧盟出入境航班旅客姓名记录数据，这些数据可用于预防、侦察、调查并起诉恐怖主义犯罪及严重犯罪行为。^[43](www.xing528.com)

无论是1995年造成168人死亡的俄克拉荷马城联邦大楼爆炸案，还是2017年造成59人死亡、500多人受伤的拉斯维加斯枪击案，美国历史上遭遇了多种形式的恐怖主义袭击。20世纪八九十年代，在美国驻贝鲁特和肯尼亚大使馆、美国在黎巴嫩和沙特阿拉伯的军事设施、柏林的迪斯科舞厅乃至民航班机上（洛克比空难），美国公民或军人都遭受过恐怖主义袭击。不过，2001年的“9·11”恐怖袭击才彻底改变了美国安全观，让反恐成为美国战略规划的第一要务。几天之内，为了防止未来类似人员对美国发动国际恐怖主义袭击，美国国会通过《动用军事力量授权法案》（AUMF），赋予小布什总统“利用所有必要和适当力量”打击发动“9·11”恐怖袭击恐怖主义分子的权力，巩固了战争作为主要战略回应的地位。2001年9月20日，小布什宣布对恐怖主义作战。^[44]可以说，在强大民意支持下，小布什政府确定了军事反恐的战争范式。

除了军事反恐以外，美国政府还通过立法、增加预算、政府部门重组、情报机构重新布局等来防范和制止恐怖袭击、打击恐怖主义。2001年10月，美国国会快速通过了以斩断恐怖主义为目标的《爱国者法案》（Patriot Act），加强移民管控、扩展恐怖主义定义并扩大情报机构权限。2002年，通过《国土安全法》，美国成立国土安全部，其主要任务是整合美国所有力量防止恐怖活动在美国境内发生，减少美国应对恐怖主义的薄弱环节，并加强恐袭发生后的应变、复原能力。在情报机构改革方面，为改善在“9·11”恐怖袭击中遭到严厉批评的中央情报局、联邦调查局和国家安全局三大情报机构的情报交流和相互协调，2004年8月，小布什总统签署命令成立美国国家反恐中心（NCTC），负责统合国土安全部、国防部、司法部、国务院情报司、联邦调查局、中央情报局等全美国16个情报机构的信息，并执掌向总统通报及参与战略行动策划的工作。

战争范式在当时不仅对大多数观察者来说是合理的，而且有助于动员对阿富汗发动军事进攻的支持。自“9·11”恐怖袭击以来，为了赢得针对一个行踪不定、无组织的非国家敌人的优势并获得胜利，美国不仅在阿富汗及伊拉克发动了大规模军事行动，而且在巴基斯坦、索马里、也门及其他地方也实施了时断时续的小规模军事行动。虽然美国确实推翻了伊拉克萨达姆（Saddam Hussein，1979—2003任伊拉克总统）和阿富汗塔利班的统治，但美国不仅深陷阿富汗与伊拉克战后重建泥潭，而且从一开始以战争手段打击基地组织和塔利班就在法律和政策方面麻烦不断。通过把冲突贴上新型战争的标签，美国单方面赋予自己羁押、审讯、引渡并审判恐怖主义嫌疑人、对伊拉克发动先发制人战争、对恐怖分子发动无人机作战、开展未获授权的全面电子监视等权力，而阿布格莱布监狱丑闻、关塔那摩监狱、定点清除、非法羁押、刑讯逼供等更是在国内外引发了大量法律争议。结果，“9·11”恐怖袭击后在反恐领域急剧扩张的行政权力，最终被法庭（监视、羁押及军事委员会）、国会（刑讯逼供）和选民推了回去。^[45]

虽然继续依赖军事力量反恐（比如针对恐怖主义分子的无人机袭击次数远远超过其前任），奥巴马政府改变了打击恐怖主义的方式，美国不再以“全球反恐战争”而是以一系列持续、有针对性的行动来瓦解对美国构成威胁的特定恐怖主义极端分子网络，羁押并起诉恐怖分子。2011年5月，美军击毙“9·11”恐怖袭击重要嫌犯、基地组织头目本·拉登（Osama bin Laden）；6月，奥巴马宣布正式启动从阿富汗撤军进程；2013年5月23日，奥巴马单方面宣布反恐战争结束。^[46]

面对日益猖獗的恐怖主义活动，欧盟与美国建立了广泛反恐对话机制。美国国务卿、总检察长、国土安全部部长每年至少与其欧盟同僚举行一次部长级会议，由欧盟、美国高官组成的工作小组每半年就反对恐怖主义的警察与司法合作举行一次会议，美国与欧盟还就恐怖主义资金问题建立了定期对话，就边境与运输安全建立了高级政策对话，就乘客信息共享、货物安全、生物识别技术、护照政策以及空中执勤等问题开展磋商。此外，欧盟也是2011年9月由美国牵头成立的全球反恐论坛（GCF）的关键成员，这个拥有30个成员的论坛是一个旨在动员资源和专业知识以打击暴力极端主义、强化刑事审判和法治能力、强化国际反恐合作的多边机构。概括起来，欧盟与美国的反恐合作集中在以下四个方面。

（1）执法与情报合作。2001—2002年，美国与欧洲刑警组织签署了两份协定，允许美国执法机构与欧洲刑警组织共享战略信息（威胁提示、犯罪模式与风险评估等）以及个人信息（比如姓名、地址与犯罪记录等）。欧洲刑警组织在华盛顿驻有2名联络官。2003年，美国与欧盟签署两份引渡及相互法律援助协定。2006年，作为美国—欧洲检察官组织关于促进双方检察官在恐怖主义与其他跨境犯罪案件合作协定的一部分，美国在海牙欧洲检察官组织总部设立了1名联络官。2007年，为便于双方交换信息，美国与欧盟签署了一份为机密信息设定共同标准的协定。2010年6月，美国与欧盟发布《打击恐怖主义宣言》，旨在深化业已紧密的合作关系并彰显双方在法律范围打击恐怖主义的决心。

（2）追踪并斩断恐怖主义资金来源。2010年，欧盟与美国签署了一份在美国恐怖主义资金追踪项目框架下获取资金转账数据的为期五年的协定，又称《欧盟—美国世界银行间金融电信协会协定》（SWIFT）或《欧盟—美国恐怖主义资金追踪项目协定》（TFTP）。作为美国财政部恐怖主义资金追踪项目的一部分，协定允许美国机构通过总部设在比利时的环球银行金融电信协会（SWIFT）获得资金数据。

（3）促进信息共享和保护数据隐私。2004年，美国与欧盟就在飞机起飞15分钟内向美国机构提供飞往美国或从美国出发航班的旅客姓名记录数据达成一项初步协定；2007年，双方就继续提供旅客姓名记录数据达成一份新的长达七年的协定；2011年双方再次达成一份新的旅客姓名记录协定，协定于2012年生效，有效期一直到2019年。另外，2011年，为保护在执法过程中被交换的个人信息，美国和欧盟还开始了一项数据隐私与保护协定框架的谈判（DPPA）。

（4）加强边境控制和运输安全，涉及航空旅行、空运货物安全、海运货物安全、免签证项目、羁押问题及公民自由等。空运方面，2008年，美国与欧盟就协调空运货物安全措施达成一份协定；2012年6月，双方空运货物伙伴关系的协定生效，实现了空运货物安全体制的相互承认。海运方面，2004年，美国与欧盟签署了一份关税合作协定，呼吁把美国的集装箱安全倡议（CSI）延伸到整个欧盟；2012年，美国与欧盟同意承认对方信任的航运商项目。^[47]

2016年以来，比利时、美国、法国、德国、英国等多国接连发生严重恐怖袭击事件，彰显美欧反恐正遭遇新的挑战与困境——越反越恐。战后的阿富汗、伊拉克已然成了恐怖极端势力滋生蔓延的温床，而“伊斯兰国”、博科圣地等新恐怖主义势力的崛起，显示从北非到阿富汗的反恐形势依然严峻。