乌克兰困境：欧盟、美国与俄罗斯之争

历史上，乌克兰处于第一个斯拉夫国家同时也是10、11世纪欧洲最强大的国家之一——基辅罗斯的中心，此后又先后处于立陶宛大公国、波兰—立陶宛王国、沙皇俄国的统治之下。在1917年沙皇俄国崩溃以后，乌克兰曾赢得短暂独立（1917—1920年），随后又被纳入苏联。1991年苏联解体以后，乌克兰重获独立。

乌克兰约有4430万人口、60.3万平方公里国土面积，在西方与俄罗斯的地缘政治竞争中地位突出。乌克兰是欧盟“欧洲睦邻政策”和“东部伙伴关系”的优先国家，欧盟原本试图通过加强与乌克兰的政治联系及经济融合拉近与其关系，并最终接纳其为欧盟成员国。2013年底，乌克兰雅努科维奇政府拒绝签署与欧盟的联系协定，引发基辅独立广场的抗议运动，并最终因此倒台。随后上台的亲西方的波罗申科（Petro Poroshenko，2014年至今任乌克兰总统）政府渴望摆脱俄罗斯的影响，决意推进改革并向欧盟和美国靠近。

21世纪初期，为避免与西方在近邻国家发生冲突，俄罗斯勉强接受了北约第一次东扩，对2004年波罗的海3国以及5个前华约国家加入欧盟的计划也没有强烈反对。2003年底至2004年的一系列事态——俄罗斯调停摩尔多瓦与德涅斯特共和国争端的努力因美国与欧盟的介入而失败、格鲁吉亚和乌克兰“颜色革命”使得俄罗斯与西方的关系急剧恶化。2006年北约冷战后第二次东扩不仅包括4个前华约组织成员国，而且接纳了波罗的海3个前苏联加盟共和国；2007年，美国提出在波兰和捷克部署导弹防御系统；2008年4月，北约布加勒斯特峰会释放出未来可能接纳格鲁吉亚与乌克兰为成员国的信号。凡此种种，最终引发了俄罗斯强力的回应。以2008年8月的俄格战争、2014年克里米亚通过公投并入俄罗斯以及俄罗斯介入乌克兰东部冲突为主要标志，俄罗斯试图扭转多年来西方步步为营“遏制、削弱和挤压俄罗斯战略空间”的局面。俄罗斯在乌克兰行动表明，俄罗斯对外政策的重中之重是阻止北约在东欧继续推进并确认俄罗斯在“后苏联空间”之外的大国地位。

乌克兰危机凸显了俄罗斯与西方之间深刻而持久的裂痕。可以说，北约扩大、欧盟东扩与西方的民主促进三大政策引发了乌克兰危机。^[41]对许多俄罗斯人来说，20世纪90年代是屈辱的十年：美国把其秩序构想强加给欧洲（包括1999年科索沃冲突），而俄罗斯对此几乎无能为力。被“遏制政策之父”乔治·凯南（1904—2005年）称为“史诗级战略错误”^[42]的北约扩大激化了俄罗斯的不满。在俄罗斯看来，1990年美国国务卿贝克曾向苏联领导人戈尔巴乔夫表示，北约军队不会向东扩展一尺，不会深入原苏联势力范围。^[43]然而，1999年开始的北约东扩不仅接纳了9个中东欧国家，而且接纳了3个原苏联加盟共和国，并致使俄罗斯因此失去了1000公里的战略纵深空间。北约扩大不仅是一种破坏欧洲地缘政治平衡的抢夺地盘行为，而且是对1990年作出的不向东扩张的承诺的背叛。此外，欧盟东扩、“欧洲睦邻政策”及“东部伙伴关系”也令俄罗斯如坐针毡。

面对欧盟和北约变本加厉的挖墙脚行为，2008年、2014年普京明确表示格鲁吉亚和乌克兰是北约和欧盟不能逾越的红线。对俄罗斯而言，乌克兰脱离俄罗斯的轨道而融入西方将是其一个不能承受的损失。乌克兰与欧盟联系协定的签署作为乌克兰成为欧盟成员国乃至最终成为北约成员国的重要一步，是压垮俄罗斯与西方脆弱关系的最后一根稻草：一旦乌克兰加入北约，不仅将使俄罗斯失去位于克里米亚的黑海舰队母港塞瓦斯托波尔（Sevastopol），而且将使北约与莫斯科的距离不足500公里。换言之，乌克兰危机是俄罗斯“战略性拒止”政策的一种极端表现，是建立在把独联体地区秩序划定为北约禁入区的意图之上的一种努力。^[44]而在西方看来，俄罗斯吞并克里米亚并使乌克兰东部陷入持续动荡，违背了1994年《布达佩斯备忘录》，^[45]破坏了欧洲安全秩序。

作为对2014年3月克里米亚并入俄罗斯和乌克兰持续动荡的回应，欧盟与美国一方面对乌克兰抛出金援“胡萝卜”，另一方面对俄罗斯挥舞经济制裁“大棒”。对乌克兰，在克里米亚并入俄罗斯不久，2014年3月欧盟委员会就推出了总额约112亿欧元的一揽子援助计划。2015年，又给予乌克兰第3期“宏观财政援助”（MFA III）贷款18亿欧元。^[46]而截至2017年初，美国已累计提供近15亿美元用于乌克兰推进改革和强化民主制度，包括约1.35亿美元通过联合国提供的人道主义援助，以及10亿美元的贷款担保。

对俄罗斯，欧盟和美国的制裁也不断加码。欧盟的制裁措施分为外交措施、个人限制措施、针对克里米亚和塞瓦斯托波尔的限制措施、针对俄罗斯特定经济部门的经济制裁以及涉及经济合作的措施五个类别，包括暂停欧盟—俄罗斯峰会；对150位个人和37个实体实施旅行限制和资产冻结；限制5大俄罗斯国有金融机构及其分支机构、3家主要能源公司和3家主要防务公司进入欧盟资本市场，禁止武器进出口贸易，禁止军民两用货物出口贸易，限制俄罗斯获得与石油生产相关的敏感技术和服务；禁止与克里米亚及塞瓦斯托波尔开展贸易与投资等；暂停欧洲复兴与开发银行的开发贷款等。^[47]美国的制裁措施与欧盟大体相似：冻结俄罗斯特定个人和实体资产，限制金融、能源和军事等关键部门与俄罗斯公司开展金融交易，限制向特定俄罗斯石油勘探和生产项目提供出口、服务和技术，收紧美国向俄罗斯出口军民两用品和军品的限制等。^[48]作为回应，俄罗斯对欧盟与美国则采取了针对政治与军事领导人的旅行签证限制、农产品进口限制等反制措施。

乌克兰危机不仅凸显了俄罗斯与美欧不可调和的结构性矛盾，而且暴露出美国与欧盟之间的严重分歧。美国与欧盟的最大分歧在于地缘政治视角的不同。美国主要从全球层面出发，其关注乌克兰更多的是因为乌克兰与俄罗斯的关系，而非乌克兰本身。欧盟则主要从地区层面出发，目前努力重点也已经从促进乌克兰转型向维护稳定和危机管理转变。美国倾向于欧盟应该为作为一个欧洲国家的乌克兰承担主要金融责任。美国纠结的是向乌克兰提供致命还是非致命的军事援助，对向后者提供“马歇尔计划”式的经济援助兴趣不大。

由于与俄罗斯的经济关系不同，欧盟与美国在对俄罗斯实施制裁的范围、力度和时间上也存在分歧。俄欧经济关系比俄美经济关系强劲，欧盟与俄罗斯的贸易规模大约是美国与俄罗斯的贸易规模的10倍：2015年欧盟与俄罗斯的货物贸易达2310亿美元，占欧盟与非欧盟国家贸易总量的6%；美国与俄罗斯的货物贸易为236亿美元，占美国全球贸易总量的0.6%。^[49]部分因为制裁方案的设计，部分因为经济联系的有限——美俄之间既没有类似于欧俄之间那样的能源关系，美国也没有欧盟那样的对俄贸易与投资关系，美国对俄经济制裁的经济代价较小。2015年，美国与俄罗斯的贸易从2014年的340亿美元降至约230亿美元，远低于美国的第15大贸易伙伴瑞士，后者2015年与美国的贸易总额达535亿美元。^[50]由于制裁对美国经济的整体负担相对温和，为了更广泛的地缘政治目标，美国与俄罗斯的商业联系可以被牺牲。(www.xing528.com)

虽然部分欧洲国家与美国对俄罗斯政策方向一致，但更多的国家并非如此。对大多数欧洲国家来说，与俄罗斯做生意是常态。2015年，俄罗斯是欧盟第三大进口来源和第五大出口市场，俄罗斯与欧盟的贸易总额刚刚超过2000亿欧元，而2013年双方贸易额达3300亿欧元。^[51]而且在主要欧洲领导人眼里，欧盟与俄罗斯之间广泛的商业联系在追求“共同的欧洲家园”（Common European Home）^[52]过程中有着重要的经济和政治价值。正因为此，虽然美国希望欧洲国家对俄罗斯实施真正惩罚性制裁，但是大多数国家并不肯亦步亦趋地追随美国。欧盟与美国对俄罗斯的制裁也存在一些明显分歧，比如欧盟制裁的“祖父条款”（grandfathering provision，即新的法律或规定通过之前享受的特权或权利）允许欧盟公司继续履行制裁开始以前缔结的合同，比如意大利埃尼（ENI）等欧洲能源公司继续执行2014年前与俄罗斯商定的项目，而美国公司则很大程度上不得不停止参与俄罗斯在北极、深海石油及页岩油的开采。^[53]另外，虽然欧盟与美国竭力试图保持对俄罗斯制裁的一致，均以禁止对克里米亚投资、资产冻结、签证限制及部门制裁等为主要内容，但在监督与维持制裁的方式（所有权和控制权的不同规定以及法律限制等）上却存在显著分歧。随着制裁对象根据制裁做出调整并成功地规避制裁，制裁效率受到影响。^[54]

值得一提的是，乌克兰危机爆发后，进行外交斡旋并最终促成2014年9月的“明斯克-1”（Minsk-1）和2015年2月的“明斯克-2”（Minsk-2）的，既非欧盟，也非美国，而是德国和法国两个欧盟成员国。不过，由于乌克兰、俄罗斯及乌克兰东部分裂势力不仅对协定的某些特定内容存在分歧，而且对实施的顺序也争论激烈，协定实施情况并不理想。

表6-2　明斯克-2：要点及执行情况

续　表

资料来源：Hrant Kostanyan and Stefan Meister，Ukraine，Russia and the EU Breaking the Deadlock in the Minsk Process，Center for European Policy Studies，June　2016，p.3.

冰冻三尺非一日之寒。欧盟与乌克兰联系协定的签署使西方与俄罗斯对欧俄邻近国家的争夺达到顶点，并导致了以基辅独立广场大规模抗议始，以俄罗斯兼并克里米亚、乌克兰东部陷入混乱终。乌克兰危机不光涉及乌克兰内部政治博弈，还涉及俄罗斯、欧盟、美国三方的角力。乌克兰既是俄罗斯欧亚一体化的重要努力方向，又是欧盟“欧洲睦邻政策”及“东部伙伴关系”的重要目标国，甚至一度还被视为北约的候选成员国。处于风暴中心的乌克兰总体上进退失据、损失惨重。一方面，乌克兰不仅失去了克里米亚，而且其东部地区也陷入了长期的混乱。另一方面，乌克兰在加入北约问题上并不具有主导权，且目前看来要实现这一目标遥遥无期。^[55]2016年2月，欧盟委员会主席容克明确表示，乌克兰在未来20—25年内不能成为欧盟和北约成员国，2016年7月的北约华沙峰会也没有把乌克兰列为北约候选国。

乌克兰危机是欧洲安全困境的一个缩影：冷战结束以后，虽然俄罗斯分别在1996年、1997年和2012年被接纳为欧洲委员会、七国集团和世界贸易组织成员，但美国、欧盟和俄罗斯并没能为彼此在欧洲安全中找到一个可以接受的角色。事实证明，“和平伙伴关系”作为一种可能的解决办法是短命的，北约东扩为大多数中东欧国家提供了安全，但这一进程中却从未有俄罗斯的位置。尽管签订了奠基协定并建立了北约—俄罗斯委员会，俄罗斯与北约国家之间仍然怀有巨大的不安全感。而包含所有北约及华约成员国的欧安组织又过于软弱且偏重监控人权状况与选举，鲜有可能成为欧洲安全的支柱。结果，冷战后西方只是把欧洲的分界线向东推进了数百公里，分界线依然存在。^[56]