东部伙伴关系：压力下的进退维谷

“欧洲睦邻政策”的实施面临成员国内部分歧、东部与俄罗斯的地缘政治博弈、南部地区动荡加剧以及政策对象国之间的分裂等多重挑战。

首先，欧盟成员国内部存在分歧。“欧洲睦邻政策”涉及不同地理区域，成员国为把资源向各自具有历史及地缘政治利益的地区倾斜而相互竞争。法国和西班牙等欧盟南部国家希望向“地中海联盟”倾斜，而波兰、德国等欧盟中东部国家希望向“东部伙伴关系”倾斜，“地中海联盟”的支持者指责财政援助分配不均衡，“东部伙伴关系”的支持者则试图引入对东部与南部的区分。^[11]

其次，自苏联解体以来，西方与俄罗斯关于其他14个新独立的“后苏联空间”国家的地位一直存在一场潜在利益冲突。“东部伙伴关系”计划被俄罗斯视为其经济一体化计划最大的外部挑战。双方你来我往，展开了激烈的拉锯战。俄罗斯采取了一系列双边措施，牵制欧盟整合“后苏联空间”国家的努力，包括在阿布哈兹与南奥塞梯建立军事基地、深化与亚美尼亚之间的关系、在2010年亚努科维奇政府上台之后加强与乌克兰的关系、利用禁运和禁令对乌克兰和摩尔多瓦施加压力等。在俄罗斯的压力下，2013年9月，亚美尼亚突然取消了与欧盟的联系协定；11月，在第三届“东部伙伴关系”维尔纽斯峰会前夕，乌克兰总统亚努科维奇宣布暂停与欧盟签署联系协定。^[12]在2014年乌克兰危机后，欧盟则加快了与摩尔多瓦、格鲁吉亚和乌克兰签署双边协定的步伐。当年6月27日，欧盟与格鲁吉亚、摩尔多瓦及乌克兰签署了联系协定。2016年，欧盟与格鲁吉亚和摩尔多瓦的联系协定正式生效；2017年9月，欧盟与乌克兰的联系协定正式生效。此外，2014年4月、2017年2月、2017年6月摩尔多瓦、格鲁吉亚和乌克兰公民还先后获得在180天内免签证在欧盟（英国、爱尔兰除外）旅行90天的待遇。多边层面上，2011年9月、2013年11月、2015年5月，第二、第三、第四届“东部伙伴关系”峰会分别在华沙、维尔纽斯和里加举行。作为回应，2011年11月，普京宣布将组建欧亚经济联盟（EEU）。双方对于“后苏联空间”的争夺看不到停止的迹象。

欧盟与俄罗斯在其共同的近邻推进了相互排斥的一体化建设项目，导致了严重的地缘政治“极化”：一极为“东部伙伴关系”、联系协定等以布鲁塞尔为中心的一体化进程，另一极为俄罗斯推动的欧亚经济联盟以及集体安全条约组织。一些国家试图“脚踩两条船”，如白俄罗斯和亚美尼亚加入欧盟“东部伙伴关系”同时又是俄罗斯欧亚经济联盟的成员国，而与欧盟签署联系国协定的格鲁吉亚、摩尔多瓦和乌克兰3国与欧盟的关系更为紧密，阿塞拜疆则迄今为止尚未参加任何具有法律约束力的经济一体化项目。欧盟“大欧洲”与俄罗斯“大欧亚”（wider Eurasia）的短兵相接，把本地区国家推进了在欧盟与俄罗斯之间“选边站”的危险困境。

第三，“欧洲睦邻政策”对象国存在不同的利益、意愿与偏好。举例来说，2014年3月27日，在联合国就确认乌克兰领土完整以及判定3月16日克里米亚公投非法且不足以作为地位变化的基础的投票中，亚美尼亚和白俄罗斯与俄罗斯保持一致投了反对票，而阿塞拜疆、格鲁吉亚及摩尔多瓦则投了赞成票。(www.xing528.com)

第四，“阿拉伯之春”后欧盟南部周边安全形势恶化。在“阿拉伯之春”爆发不久，欧盟曾经构想与北非国家建成一种“民主与共同繁荣的伙伴关系”。^[13]但“阿拉伯之春”不仅没有带来预想中的“民主与繁荣”，反而随着埃及、利比亚和叙利亚革命的失败以及“伊斯兰国”恐怖势力的崛起，形成了一个动荡甚至分裂（比如利比亚）的阿拉伯国家“危机之弧”。以恐怖主义威胁而论，自“阿拉伯之春”以来，该地区的恐怖主义活动呈上升趋势，比如2015年埃及遭受恐怖主义袭击达577次，是2011年恐怖袭击次数的30倍。2015年底，维护包括北非国家在内的周边地区稳定已被视为“欧洲睦邻政策”的最大挑战。^[14]

“欧洲睦邻政策”是时代精神（Zeitgeist）的一种反映，就像同一时期起草的《欧洲安全战略》一样，反映的是一个自信爆棚的欧盟。而现实却不遂人愿。2015年11月欧盟发布的“欧洲睦邻政策”评估报告对“欧洲睦邻政策”做出重大调整，把稳定与冲突管理置于优先地位。欧盟放弃了其价值取向明显的推进东部地区转型的抱负，转而采取更加实用主义的做交易的方式专注于维持稳定。在南部方向上，包括与现任政权（无论其民主信誉如何）在反恐、移民和经济发展领域开展合作。

图6-1　“阿拉伯之春”以来中东北非的恐怖主义

资料来源：Annelies Pauwels，Preventing Terrorism in the South，European Union Institute for Security Studies，March　2017，p.3.