东部周边国家：夹缝中的挑战

冷战时期欧洲东西方分界线泾渭分明，没有灰色地带，北约与华约剑拔弩张、针锋相对，北部的挪威与苏联、中部的西德与东德以及南部的希腊与保加利亚、土耳其与苏联彼此虎视眈眈。在两大集团之外，是自1955年来保持中立的奥地利、在铁托（Josip broz Tito，1953—1980任南斯拉夫总统）领导下摆脱苏联影响的南斯拉夫（虽然并未正式宣布中立），以及从未试图加入北约又小心翼翼地避免在安全上刺激苏联的芬兰。

随着苏联解体后在东欧、高加索和中亚诞生或重新独立了14个国家，灰色地带开始出现。在欧盟、北约与俄罗斯之间出现了9个夹缝中的国家（In-Betweeners）：爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛3个波罗的海国家；亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚3个高加索国家；以及白俄罗斯、摩尔多瓦和乌克兰3国。虽然这些国家都是泛欧组织——欧洲委员会的成员国，但地理上它们处于欧洲大陆的边缘，是一个西方、俄罗斯及本国势力角力的场所。其中，与俄罗斯接壤的亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚位于高加索南部，不仅蕴含丰富的油气资源，而且是沟通南北东西、打通欧洲与中东、亚洲的陆桥，历来为兵家必争之地。位于黑海北岸的乌克兰东邻俄罗斯、西接波兰，更是连接中东欧的战略要冲。自20世纪90年代中叶以来，欧盟对中东欧的前社会主义国家采取了双轨政策：一些国家被赋予了加入欧盟的希望，而其他国家被赋予了与欧盟和解、与欧盟建立联系但不加入欧盟的希望。结果是3个波罗的海国家加入了欧盟（和北约），其他6个位于里海西岸的国家则至今仍夹在西方与俄罗斯之间，成为一个双方角力、充满紧张、纷争乃至冲突的灰色地带。欧盟与俄罗斯双方均创建了吸引6个国家参与的地区合作机制，6国面临着是成为东部欧洲（Eastern Europe）还是成为西部欧亚（Western Eurasia）的艰难抉择。^[7]

2008年8月俄格战争以后，由波兰和瑞典发起的“东部伙伴关系”项目试图为欧盟对格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦、白俄罗斯与乌克兰政策提供一个战略框架。“东部伙伴关系”以欧盟扩大政策的经验为基础，结合发展政策、对外贸易政策、外交与安全政策的不同元素和工具，通过双边联系协定及多边合作，试图把欧盟的东部邻国转变为一个以欧盟为榜样的繁荣而稳定的地区。双边层面上，欧盟与伙伴国签署的《联系协定》是规范双边关系的基础性文件。多边层面上，也设立了两年一次的东部伙伴关系峰会、年度部长级会议、欧盟—东部邻国议会间论坛（EuroNest）、地区与地方领导人会议（CORLEAP）、公民社会论坛等多种沟通渠道和机制。

“东部伙伴关系”的实施效果参差不齐。“东部伙伴关系”国家事实上分成签署和未签署联系协定两个集团。一边是已经签署联系协定的乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦，它们总体上持亲西方的立场，并尽可能与俄罗斯保持距离；一边是对加深与欧盟联系持有程度不同兴趣，但国内形势严峻且对俄罗斯心怀忌惮的白俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆3国。其中，除白俄罗斯以外，5国均为久拖不决的领土争端所困扰。

表6-1　乌克兰、南高加索和摩尔多瓦的领土争端(www.xing528.com)

美国在1991年乌克兰从苏联独立以后立刻与其建立了外交关系。1994年，美国与乌克兰签署双边投资协定，美国—乌克兰贸易与投资委员会也积极致力于增加双方商业及投资机会。美国对乌克兰政策的目标是加强一个紧密融入欧洲及欧洲—大西洋架构的民主、繁荣和安全的乌克兰。2006年，美国给予乌克兰永久正常贸易关系（PNTR）地位，承认了乌克兰的市场经济地位。2008年12月，美国与乌克兰发表《美国—乌克兰战略伙伴关系宪章》，^[8]强化了双方在防务、安全、经济与贸易、能源安全、民主及文化交流等领域的合作。自乌克兰危机爆发以来，美国对乌克兰政策的中心是，支持乌克兰改革并推动乌克兰与欧盟的合作和融合。美国不仅向乌克兰提供财政和技术援助，而且向乌克兰陆军等安全部门提供非致命武器。

2008年8月7日，俄罗斯迅速进入格鲁吉亚境内并强化了对阿布哈兹和南奥塞梯分裂地区的实际控制，并宣布承认阿布哈兹和南奥塞梯的独立。西方国家不仅拒绝承认阿布哈兹和南奥塞梯的独立，作为对俄格战争的回应，还暂停了北约—俄罗斯委员会的活动并禁止俄罗斯参加北约“积极努力行动”军演。2009年1月，美国与格鲁吉亚签署《美国—格鲁吉亚战略伙伴关系宪章》^[9]，强调两国对“强大、独立、主权完整和民主的格鲁吉亚保有共同的核心利益”。

苏联的迅速解体使亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚陷入民族主义、种族冲突和相互对立之中。美国对高加索3国的政策首先是帮助终止领土纷争，即促进纳戈尔诺-卡拉巴赫争端以及阿布哈兹与南奥塞梯争端的解决；然后是重建并把西方制度进一步向东方扩展。2008年俄格战争以后，美国对南高加索的政策以维持现状为主，而非寻求突破或启动新的倡议。2014年爆发的乌克兰危机是又一重要转折点。西方与俄罗斯关系的破裂使南高加索国家的对外政策发生分化，格鲁吉亚倒向西方，亚美尼亚倒向俄罗斯，而阿塞拜疆保持中间立场。^[10]自独立以来领土纷争的久拖不决是南高加索安全局势的最大特征，在可以预见的将来仍将保持紧张和冲突易发态势。