南部周边动荡之弧

历史上，欧洲列强曾通过宗主国—殖民地的方式实现了与地中海国家的合作。欧共体成立以后，欧盟与非洲的关系主要在《罗马条约》的《海外领地联系公约》（OCTs）与欧洲发展基金（EDF），以及以《洛美协定》与《科托努协定》为主要内容的欧盟—非加太（EU-ACP）框架下展开。虽然1976年和1977年欧共体分别同马格里布（Maghreb）、马什里克（Mashreq）^[4]国家签署了一系列贸易优惠和经济援助协议，但在1995年以前，欧盟—非洲关系的焦点是撒哈拉以南非洲。1995年，欧盟与埃及、阿尔及利亚、突尼斯、摩洛哥和利比亚五个北非国家启动所谓“巴塞罗那进程”（Barcelona Process），致力于建设全方位、多领域合作的“欧洲—地中海伙伴关系”（EMP），北非开始成为欧盟对非战略的重要部分。2003年，欧盟委员会提出要推行“欧洲睦邻政策”，加快与地中海以南国家间不同形式的社会和经济整合。与作为一个多边论坛的“欧洲—地中海伙伴关系”不同，“欧洲睦邻政策”基本上是欧盟与每一个邻国之间的双边框架。2008年7月，28个欧盟成员国和15个欧洲—地中海国家领导人在巴黎举行峰会，决定正式启动“地中海联盟”，提出要把地中海沿岸变为一个和平、民主、合作和繁荣的地区。“地中海联盟”除了全体欧盟成员国以外，还包括阿尔及利亚、阿尔巴尼亚、波黑、埃及、以色列、约旦、黎巴嫩、毛里塔尼亚、摩洛哥、摩纳哥、黑山、巴勒斯坦、叙利亚（暂停）、突尼斯和土耳其，利比亚为观察员。从“巴塞罗那进程”到“欧洲睦邻政策”再到“地中海联盟”，既一脉相承，又不断拓展和深化。

由于地缘上的邻近，欧盟在把北非地区作为贸易和投资增长点的同时，又兼顾反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、防止非法移民及有组织犯罪等。欧盟对萨赫勒和非洲之角有着深刻而长远的利益，对毒品走私、恐怖主义、非法移民及其他威胁给欧盟成员国的直接影响也有真切感受。另外，法国、英国、比利时、意大利等欧盟国家在非洲的殖民历史也促成了欧盟对非洲的兴趣。2011年3月，欧盟对外行动署制定了一份萨赫勒安全与发展战略，2011年11月欧盟理事会又通过了一份非洲之角战略框架。

就美国而言，早在1952年，包括利比亚和突尼斯在内的几个北非国家就被纳入美军欧洲司令部的管辖之下。1983年，北非地区的埃及又被纳入新建的美国中央司令部的职责范围。20世纪80年代，美国多次击落利比亚飞机并曾对利比亚国内目标进行轰炸。以2001年“9·11”恐怖袭击为转折点，反恐与民主成为美国对非政策的主要特征，非洲东部的“大非洲之角”^[5]、萨赫勒地区和西北部的“马格里布”国家成为美国关注的重点。为打击恐怖主义，美国不仅推出了“泛萨赫勒倡议”（Pan-sahel Initiative，2002年）、“跨撒哈拉反恐伙伴计划”（2005年）、“东非地区反恐伙伴倡议”（2009年）等，而且在2007年成立非洲司令部。^[6](www.xing528.com)

欧盟与美国在萨赫勒地区与非洲之角有着许多共同的利益。双方均对地区动荡及其对恐怖主义的潜在影响、有组织犯罪及武装冲突深感忧虑。但双方的威胁感知与努力重点存在差异，参与程度也有所不同，对欧盟来说，某些成员国在萨赫勒地区拥有重要的商业利益，需要保护关键基础设施，比如法国阿海珐公司（Areva）在尼日尔的铀矿。美国也倾向于认为欧洲应该在萨赫勒——欧洲的后院发挥领导作用。美国参与非洲之角事务的时间更长，但主要是在双边层次上，且多是危机驱动的，其中苏丹和索马里吸引了最多关注。在可以预见的将来，欧盟与美国将以遏制或消除当前威胁为工作重心，同时也致力于实施长期发展和消除贫困战略，以期消除威胁根源。不幸的是，有限的资源、关注度的摇摆、当前威胁的紧迫性以及达成长期目标的艰巨性使得治标不治本将持续相当时间。

以2010年12月平民穆罕默德·布瓦吉吉（Mohammad Bouazizi）自焚事件引发突尼斯“茉莉花革命”为开端，北非和西亚阿拉伯国家发生了一系列以“民主”和“经济”等为主题的反政府运动。这场被称为“阿拉伯之春”的运动也波及欧盟“地中海联盟”伙伴国，不仅直接迫使突尼斯总统本·阿里（Zine al-Abidine Ben Ali，1987—2011年在任）、埃及总统穆巴拉克、利比亚领导人卡扎菲（Muammar Gadhafi，1969—2011年在任）等先后下台，埃及还发生了“二次革命”。总体上，国家不同，遭受“阿拉伯之春”的冲击也不同，结果也不同。最西边的摩洛哥和阿尔及利亚仅遭遇了小规模抗议，两国迅速实施了一揽子政府支出和政治改革，缓解了抗议运动的不满。东部的突尼斯、埃及和利比亚三国则为程度不同的动荡所困。突尼斯作为“阿拉伯之春”的发源地，率先掀起了街头革命的浪潮；2013年埃及首位民选总统穆斯林兄弟会的穆尔西（Mohamed Morsi，2012—2013年在任）在执政一年后被军队和街头政治推翻，前军方领导人赛西成为埃及新总统；利比亚在卡扎菲下台以后则陷入了混乱。在中东，叙利亚陷入了持续的内战。尽管原有政治秩序的坍塌，一个和平、民主、合作和繁荣的地区秩序却未出现。