欧盟的人权外交与困境：略过国际人权条约，聚焦难民危机

20世纪50年代欧洲煤钢共同体成立之时丝毫不涉及人权问题，^[32]但《普遍人权宣言》和欧洲委员会《欧洲人权公约》（ECHR）所推崇的两项基本权力得到了欧盟奠基条约的肯定：个人与个体业者流动的自由、禁止任何形式的民族或性别歧视。20世纪70年代，欧共体开始通过“欧洲政治合作”机制在对外政策以“一个声音”说话。1973年，欧共体九国外长在《欧洲特性宣言》（Declaration on European Identity）^[33]中表示，决心捍卫欧洲特性的根本要素，即代议制民主、法治、社会正义……尊重人权的原则。1977年，欧共体委员会、部长理事会与欧洲议会发表联合声明，表示要保护《欧洲人权公约》及成员国宪法传统所规定的人权。以欧盟暂停对乌干达阿明（Idi Amin，1971—1979年任总统）政权的援助为起点，人权首次作为标准断断续续出现在欧盟对外政策中：1985年的第三份《洛美协定》（LoméConvention III，1985—1989年）包含了一项人的尊严作为一个基本目标的声明，1989年的第四份《洛美协定》（1990—1999年）正式把人权条款纳入正文；出于人权理由，欧盟在1985—1986年间、1989年对南非和中国实施了制裁；在1987年否决了一份与摩洛哥的金融议定书，在1988年又推迟批准与以色列的一份贸易与金融协定。自1992年开始，任何欧盟与第三国的协定中均包含把尊重人权与民主定义为与欧盟关系的基本要素的条款。

1998年《普遍人权宣言》50周年之际，欧盟宣布无论是对内还是对外，尊重《普遍人权宣言》所宣告的人权是欧盟行动的基本组成部分之一。2001年5月欧盟委员会发布名为《欧盟在第三国促进人权与民主的作用》公报，^[34]提出要通过提高政策的一致性与连贯性、把人权与民主置于更优先的地位以及从更高的战略角度在第三国推进人权与民主。《里斯本条约》第3条第5款要求欧盟“在其与更广泛世界的关系中”为保护人权作贡献；第21条第1款指出“人权的普遍性和完整性”应是指导欧盟在国际舞台行动的原则和目标之一。2011年，欧盟发布《人权与民主位于欧盟对外行动的中心》公报，指出所有人权——公民、政治、经济、社会和文化权利是普遍的，适用于每个人、每个地方；尊重人权和基本自由位于欧盟的核心，保护和促进人权是贯穿欧盟内外行动的一条银线。^[35]2012年6月，欧盟通过了雄心勃勃的《人权与民主战略框架》和落实战略框架的《人权与民主行动计划（2012—2014年）》，^[36]不仅规划了其将如何最终推进民主、法治以及人权的普遍性和完整性的条约义务，而且罗列了97项人权与民主议题行动。同年7月，设立欧盟人权特别代表一职。2015年4月，欧盟发布《人权与民主行动计划（2015—2019年）》要求继续“把人权置于欧洲议程的核心”。^[37]

欧盟对外人权政策之所以能够顺利实施，并在国际关系中产生实际影响，很大程度上得益于其较为完备的人权体制和丰富的手段和工具。就体制而言，欧盟理事会的总务与对外关系理事会发挥了决策者的作用，其所属人权工作组（COHOM）负责处理日常人权事务；欧盟委员会在国际层面上代表欧盟的人权立场，并由其派驻各国的代表团具体负责有关人权的援助项目；欧洲议会的对外关系委员会设立专门的人权分委员会，通过出台决议与报告、向第三国派遣代表团，对人权事件表示关切或者以口头和书面形式提出质询等方式，促进对外人权政策的制定与实施；欧盟人权特别代表主要职责是提高欧盟人权政策的可见度和效率、提升与伙伴的互动层级等。

总体而言，欧盟对外人权政策工具可以概括为法律、政治、经济三种类型和七种具体人权外交工具。（1）人权条款。主要体现在发展合作政策与共同商业政策领域：或以中止援助作为威胁，或以提供更高的贸易优惠待遇作为劝诱。从1992年开始，欧盟所有贸易和合作协定都规定了“人权条件”。（2）选举支持。包括对选举组织工作、公民教育和选举监督的支持。自1993年在俄罗斯执行首个选举观察任务以来，欧盟积极参与了世界范围内的选举支持活动。（3）制裁和限制措施。包括撤销发展援助、贸易或财政制裁、武器禁运、限制入境以及抵制体育和文化活动等。（4）“欧洲民主与人权倡议”项目。自1994年启动以来，在许多国家开展了活动。（5）人权对话。既包括涉及人权的一般对话，也包括根据“人权条款”专门设立的人权对话。目前，欧盟已与40多个非欧盟国家及地区组织开展人权对话。（6）出台特定人权主题的欧盟政策指南。包括1998年关于死刑（2008年、2013年更新）的政策指南，2001年关于酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格之待遇或惩罚的政策指南（2008年、2012年更新），2001年关于人权对话的政策指南，2003年关于儿童与武装冲突的政策指南（2008年更新），2004年关于人权捍卫者的政策指南（2008年更新），2005年关于促进遵守人道主义法的政策指南（2009年更新），2008年关于促进与保护儿童权利的政策指南，2013年关于促进和保护宗教或信仰自由的政策指南，2013年关于促进和保护同性恋、双性恋、变性人和双性人（LGBT）享有全部人权的政策指南，2014年关于线上、线下表达自由的政策指南等。^[38]（7）发布年度人权报告。始于1999年。(www.xing528.com)

不过，欧盟加入的国际人权条约十分有限。最初因为没有法人人格，欧盟难以缔结国际条约。随着《里斯本条约》赋予其法律人格，这一问题不复存在。但欧盟还面临另一个法律障碍，即欧盟只能参加那些包含“地区（经济）一体化组织”条款的国际人权条约。2011年1月，欧盟加入《残疾人权利公约》，第一次成为国际人权条约缔约方。另外，欧盟对外人权行动受到地缘政治影响，欧盟采取行动的可能性从大到小依次为：欧洲的非欧盟国家、撒哈拉以南非洲、欧洲近邻、中东、亚洲，最后才是美洲。^[39]

不过，真正凸显欧盟人权外交困境的当属难民危机。自2014年以来，约230万难民的流入给欧盟带来了巨大冲击，约9万移民抵达奥地利，使其人口规模陡增1%以上；而“都柏林原则”^[40]更是使意大利、希腊等靠近欧洲边界的国家不堪重负。尽管2016年3月的欧盟—土耳其协定^[41]、2017年2月的意大利—利比亚双边备忘录等试图把移民挡在欧洲之外，但这种“金钱换移民”协定短期内并不能实现根除外来移民根源的目标。难民危机还加深了德国等老成员国与匈牙利、波兰等中东欧新成员国之间的裂痕。2015年9月，欧盟根据团结原则和配额启动了两年以内申请避难的16万移民的再安置计划，但截至2017年6月，仅实现重新安置难民20869名，捷克仅接收12名（配额为2000名），匈牙利和波兰连1名也未接收。^[42]难民的涌入还强化了许多欧洲国家右翼、排外和反欧盟的力量，也是英国举行退欧公投的原因之一。另外，尽管做了大量搜救努力，2014年、2015年和2016年在地中海遇难的难民数量仍节节攀升，分别达3279人、3777人和5083人，^[43]使得以人道主义旗手自居的欧盟深受良心拷问。