欧盟与美国在民主促进中的困境

就地理空间而言，美国的民主促进战略具有全球视野，从最开始仅限于拉丁美洲到第二次世界大战后美国对占领国德国、日本的民主改造，以及冷战后以“后苏联空间”、中东北非（MENA）为重点乃至最终扩展到全球，虽然间或有起伏，美国“输出民主”的决心从未动摇。与美国相比，欧盟是民主促进的后来者，其努力方向也主要集中在其周边地区。虽然欧盟与美国在地中海拥有相似的战略利益，比如维护地区稳定、石油运输安全、促进政治与经济改革、打击跨国恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散；但欧盟在其南部周边还有打击非法移民、毒品走私及应对环境挑战等其他的战略利益，美国在中东需要维护其与以色列、沙特阿拉伯等的传统同盟关系等。另外，威胁感知的不同以及战略文化、历史叙事的差异使得欧盟与美国难以心心相印。

总体上，美国的民主促进更为激进，不惜使用武力，而欧盟则比较谨慎。非政府组织在美国民主促进活动中发挥了重要作用。其中国家民主基金会每年支配的美国政府基金高达1亿多美元，每年向全球90多个国家的以促进民主为目标的非政府组织拨款1200多项，并为其4个外围非政府组织——美国国际劳工团结中心（ACILS）、美国国际私营企业中心（CIPE）、国家民主研究所、国际共和研究所提供资助。国际共和研究所和国家民主研究所特别为转型国家和非民主国家的草根政治运动和民主政党提供技术支持，专注于能力建设、政党建设、活动培训及选举中现代技术的应用。此外，自由之家等美国政府资助的机构也积极在海外推进民主。这种在政治上十分敏感的方法常常被许多非民主国家视为干涉内政。欧盟则不愿意采取政治敏感的行动。“欧洲民主与人权工具”作为欧盟主要的自下而上的民主援助工具，明确禁止给政党提供直接预算支持。欧盟希望采取非政治的民主促进方法，民主促进努力也通过更广泛的发展议程来实现并更强调自上而下的方法。^[20]

不过，近年来欧盟、美国民主促进合流的趋势明显。一是地理上中东北非都是努力重点，二是手法上相互借鉴。可以说，21世纪初期“后苏联空间”和中东北非地区爆发的一系列民主运动，从2003年格鲁吉亚使亲美的萨卡什维利击败谢瓦尔德纳泽（Eduard Ambrosiyevich Shevardnadze，1995—2003年任格鲁吉亚总统）上台的“玫瑰革命”、2004—2005年乌克兰使亲西方的尤先科（Viktor Yushchenko，2005—2010年在任）击败亲俄的亚努科维奇（Viktor Yanukovych，2010—2014年在任）当选为总统的“橙色革命”到2011年“阿拉伯之春”，虽然有着深刻的国内背景，但也离不开欧盟和美国的推波助澜。另外，欧盟的欧洲民主基金会是对美国民主基金会的效仿。

前欧盟对外关系委员彭定康（Chris Patten，1999—2004年在任）曾评论，建设民主不比冲泡速溶咖啡。^[21]由于多方面原因，欧盟、美国21世纪的民主促进努力的效果并不让人满意。

首先，民主促进有两个核心假设——运行良好的西方体系能够为其他国家完善民主政治提供经验、模式和资源，且影响是单行道式地自西向外扩散。对欧盟和美国来说，在外部深化民主必须与提高内部民主品质的努力携手并进。然而西方民粹主义、欧盟民主赤字及美国民主政治的衰颓使得西方的民主促进努力遭到质疑，西方政治体制自身的失灵使其民主促进行动正在丧失可信度。(www.xing528.com)

过去十年，西方的民主效力、活力和自信持续衰落。欧盟“民主赤字”问题越来越严峻。随着货币、边境及安全等越来越多领域政策的决策上移至欧盟层面，公民对这些问题鲜有直接发言权，更不必说参与到全欧盟范围内关于这些政策的相关政治讨论。由于政策决策总体上以一种非政治或技术官僚的方式在欧盟层面做出，而政治生活依然停留在成员国层面。结果不管政策的政治（或政治驱动）程度的高低，成员国民主越来越成为一个“有政治无政策”的领域，而欧盟层面呈现出“有政策无政治”的局面。^[22]另外，近年来波兰、匈牙利国内政治形势的倒退也令欧盟的民主承诺陷入尴尬境地。美式民主的道路自信、理论自信和制度自信在2008年全球金融危机以后遭到动摇。在福山看来，美国立法、行政、司法三大支柱制度性问题盘根错节，美国政治制度已经不再是一个高效、奉行法治和民主问责的政治制度，而是出现了严重的“政治衰败”。^[23]

其次，欧盟与美国的民主促进努力因其他战略考虑的牵制而自相矛盾。以美国为例，冷战时期，遏制共产主义优先于促进民主，为此美国不惜牺牲民主，推翻那些对其不友好的民选政府。这也是美国积极参与了1953年推翻伊朗民选政府摩萨德（Mohammad Mossadegh，1951—1953年在任）政府、1954年推翻危地马拉当选总统古兹曼（Jacoboárbenz Guzmán，1951—1954年在任）以及20世纪70年代推翻智利民选阿连德（Salvador Allende，1970—1973年在任）政府的行动的根本原因。冷战结束以后，在反恐的大背景下，面临促进民主与维稳孰先孰后、孰轻孰重的矛盾。2005年6月，美国国务卿赖斯（Condoleezza Rice，2005—2009年在任）在开罗放言美国在中东把稳定置于民主之前的岁月结束了，^[24]但在伊拉克战争形势恶化和埃及以“反对伊斯兰激进主义的防波堤”的面目出现后，美国立即软化要求伊拉克和埃及推进民主改革的立场，甚至开始为了美国利益而寻求与卡扎菲等独裁者做交易。奥巴马政府在“阿拉伯之春”中曾敦促穆巴拉克下台，并在塞西（Abdel Fatah al-Sissi，2014年至今在任）上台后暂时冻结部分对埃及的军事援助，结果随着中东冲突与恐怖主义扩散又与塞西重修旧好并恢复对其军事援助。可以说，中东地区凸显了美国与该地区独裁政府关系的困局：维持现状尤其是短期内稳定的希望与鼓励政治改革以确保一种更健康、长久稳定模式的决心之间的困局。

第三，欧盟与美国的民主促进努力还受到对象国自身处境与选择的牵制。研究表明，欧盟政治条件性的成功与否取决于欧盟给予回报的大小、对象国国内改革成本的大小以及欧盟回报的可信度。中东欧国家的民主改革只有在满足这三方面条件的情况下才最有可能取得成功。^[25]欧盟激励措施的规模与民主转型所需的代价不均衡，即欧盟提供的收益不及目标国家产生的成本阻碍了欧盟东部邻国的民主巩固。^[26]在看似要重塑“后苏联空间”政治版图的“颜色革命”之后，民主的脚步陷入停顿，而“颜色革命”也对欧盟、美国与俄罗斯的关系及俄罗斯与“后苏联空间”国家的关系带来深刻影响。毫不奇怪，欧盟与美国的民主促进不仅引发所在国强烈反弹，甚至让美国付出血的代价。一些国家开始收紧对本国与外国非政府组织的管理，比如俄罗斯把国家民主基金会、自由之家等列为不受欢迎组织，吉尔吉斯斯坦、埃及等也加强了对非政府组织的管理。其他还包括改革选举法及选举制度、加强国内监视等。2012年9月，美国利比亚大使史蒂文斯（Christopher Stevens，2012年在任）在班加西（Benghazi）使馆遇袭身亡。从效果看，“输出民主”并未促使中东北非地区出现自由民主体制国家，反而打破了这一地区原有的政治平衡和势力均衡状态，使该地区陷入政治动荡，并最终促使了恐怖势力“伊斯兰国”异军突起。欧盟也因此面临前所未有的难民危机和恐怖主义压力，直接威胁到欧盟的安全与稳定。

另外，全球范围内民主的退潮也制约了欧盟和美国的民主促进努力。在1974年葡萄牙“康乃馨革命”开启第三波民主浪潮之际，全球约有30%的独立国家——46个国家是符合西方选举制标准的民主国家。除了印度、斯里兰卡、哥斯达黎加、哥伦比亚和土耳其等少数发展中国家以外，大部分是富裕的西方自由民主国家。在随后三十年里，民主国家数量持续增长。2006年以后，“其余世界的崛起”、全球金融危机的爆发、西方民主政治的失灵等使得欧盟、美国所代表的自由民主和资本主义价值观的合法性越来越受到质疑，选举制民主国家再无净增长，民主国家数目在114—119之间摇摆，约占全球独立国家的60%。^[27]冷战结束以来世界第一次对民主丧失了信心。所有这一切，使西方罹患了痛苦的民主促进疲劳症。^[28]