欧盟防务建设的局限性及优化策略

“欧洲安全与防务政策”建设虽然取得了重要进展，但欧盟防务一体化既不可与欧盟经济一体化同日而语，也难以望美国项背。与北约相比，欧盟仍然是“军事上的侏儒”。总括起来，欧盟防务建设仍面临以下不足。

首先，作为一个新生的国际安全行为者，欧盟不仅防务机制在总体上还不完善，而且在防务领域所能支配的人力、资源也非常有限。由于“欧洲安全与防务政策”遵循政府间主义的一致原则，其一体化程度还很有限，从行动决策到能力、财政资源及政治支持的提供，成员国仍发挥核心作用，^[47]由此产生的防务合作政治意愿和战略共识不足导致了“集体行动”合作困境。以危机管理行动为例，欧盟“共同安全与防务政策”框架下的军事行动未纳入欧盟预算，遵循“费用哪里产生哪里支付”的原则，行动费用的绝大部分——人力与装备——由参加国自行承担，仅能通过“雅典娜机制”从欧盟获得总费用5%—15%的资金支持，用以支付行动产生的指挥部、特定基础设施、医疗服务、卫星图像、交通费用等共同费用，这使得成员国鲜有意愿和动力参与“共同安全与防务政策”框架下的军事行动。欧洲防务局作为一个政府间机构也遵循一致投票原则，成员国事前确立欧洲防务局行动的范围，事后控制监督措施。目前，欧洲防务局工作班底约130人，年均预算（一般预算、临时预算及额外收入）也十分有限。而为小规模欧盟军事行动而组建的欧洲战斗队尽管已经宣布具备全面行动能力，但迄今为止尚未得到实践检验。

图3-3　欧洲防务局预算

资料来源：The European Defence Agency，Annual Report 2016，March 10，2017，https：//www.eda.europa.eu/docs/default-source/eda-annual-reports/eda-2016-annual-report-final.

欧洲防务、技术与产业基地建设的“欧洲化”同样不尽如人意。军备生产与采购主要由成员国的国家利益及主权关切所驱动，欧洲防务技术与产业基地国家化程度远超一体化程度。在欧盟成员国军备生产与采购各自为政的情况下，80%以上的采购和90%以上的研究与技术是成员国为基础的。^[48]欧洲现存178种不同武器系统（美国只有30种），不仅兼容性差，而且效率低下。

图3-4　2016年欧美现役武器系统类别数目对比

注：欧洲包括27个欧洲防务局成员国，丹麦，及挪威、瑞士、塞尔维亚、乌克兰4个与欧洲防务局签署行政协定的国家。
资料来源：Munich Security Conference，Munich Security Report　2017：Post-Truth，Post-West，Post-Order？，February　2017，p.21.

其次，防务能力不足。一是装备不足。冷战结束以后，受所谓“和平红利”鼓舞，许多欧洲国家大幅削减军队规模、主战坦克、战斗机和其他常规力量装备。举例来说，1991年第一次海湾战争“沙漠风暴行动”之时，英国和法国分别保有战斗机475和579架；25年后，仅各自保有194和271架；1990—2015年间，德国、意大利、法国、英国及美国欧洲司令部的作战营也从649个下降到185个。^[49]虽然近年来欧盟防务建设取得了一些进展，但欧盟仍有待克服诸多能力缺陷。1999年北约列举了欧盟存在战略运输等58项军事能力缺陷，欧盟“赫尔辛基纲要目标”也明确指出欧盟存在38个领域的能力缺陷。其中战略运输能力（包括空中加油机）的不足严重制约了欧盟的危机管理行动：2004年，远程运输机的缺乏是导致欧盟无法在东南亚海啸之后及时施以援手的原因之一；2008年，由于无法找到足够的直升机（欧盟整整用了6个月才找到16架直升机和10架短程运输机），欧盟不得不推迟其在乍得的行动。

二是防务经费不足。2005年，欧洲防务局成员国防务支出占国民生产总值及政府总支出的比例分别是1.81%和3.86%，经过十年持续下降，各自所占比例在2015年创下最低纪录，分别为1.40%和2.95%。从2006—2014年，实际防务研发（R ＆ D）支出急剧下降了18.5%，研究与技术（R ＆ T）支出下降了32%。^[50]防务支出效率也差强人意。举例来说，英国37%的防务支出用于人力费用，希腊的人力支出接近70%，葡萄牙达77.98%，比利时、斯洛文尼亚更是惊人地高达80.80%和81.60%。^[51](www.xing528.com)

第三，防务能力参差不齐。欧盟成员国防务能力、产业和技术水平、防务支出等极不平衡。就数量而言，欧盟成员国军队规模从6400人（爱沙尼亚）到20万人（法国）不等，三分之一的欧盟成员国拥有不足2万名士兵，8个成员国占据欧盟兵力的80%。就质量而言，欧盟内部核武器国家、无核国家并存；英国和法国具有超远距离作战的传统，有的国家却没有海军或空军。欧洲防务工业能力主要依赖“意向书”六国及挪威、芬兰、瑞士和波兰等几个小武器生产国。而欧盟成员国与次区域防务支出更是直观反映出欧盟内部防务能力的巨大差异。

图3-5　2016年欧洲防务支出百分比（国家及次区域）

资料来源：The International Institute for Strategic Studies，The Military Balance　2017，February　2017，p.72.

图3-6　2016年欧盟次区域防务支出（单位：10亿欧元）

资料来源：Zoe Stanley-Lockman，European Defence　2016，Security Monthly Stats，European Union Institute for Security Studies，March　2017，p.1.

1998年英法圣·马洛峰会提出“欧洲安全与防务政策”的最终目标是联盟必须拥有自主行动的能力。到2015年，欧盟仍只拥有有限的自主行动能力，成员国威胁认知分歧、意图与偏好差异等长期障碍以及某些情况下相互信任与团结的缺失阻碍了欧盟防务的进一步一体化。“共同安全与防务政策”遭遇了“玻璃天花板”：政治领导的缺乏、制度的纷繁复杂、规划与行动协调的不足以及成员国提供部队和装备的不情愿，使得欧盟在行动范围、规模和时间上难以突破。虽然“欧洲安全与防务政策”建设取得了一些进展，但欧盟没能实现作为高效的安全供应者在风险更高地区（比如阿富汗、科索沃）执行更大、更复杂、更长时间任务的期望，而且在需要快速有力地对危机做出反应时候也不见欧盟的身影（比如在利比亚和马里）。^[52]

进入21世纪的第二个十年，欧盟周边发生了“阿拉伯之春”和乌克兰危机两场严重地区危机，在此过程中，欧盟的表现与20世纪90年代其在南斯拉夫危机中的表现相比并没有太大改观。作为一个整体，欧盟仍极度依赖美国提供关键能力，包括情报、监视、侦察，空中加油，弹道导弹防御，空中电子战等。乌克兰危机尤其凸显了欧盟既不能维护周边安全也无法整合周边。在美国希望把地缘政治重心转向太平洋之际，欧盟正遭受来自其难以驾驭的广阔周边的越来越严峻的威胁。这两场危机以令人不愉快的方式再次提醒欧盟：欧盟自身的军事行动能力依然十分有限，它依然依赖美国确保其安全。

2003年的《欧洲安全战略》断言20世纪上半叶的暴力已然让位于欧洲历史上前所未有的和平与稳定，“欧洲从未如此繁荣、如此安全和如此自由”，并宣称要在欧盟的多边和地中海沿岸促成一圈欧盟将与之保持紧密的合作关系的治理良好的国家。但十年一瞬，欧洲这种无可比拟的安全感没能持久。随着欧盟周边地缘安全局势的恶化，欧盟越来越感觉处于“烽火圈”的包围而非朋友圈的簇拥之下。欧盟离战略自主、离成为自身安全的设计师和保证人还有很长一段路要走。