冷战后欧洲防务建设在欧盟框架下的优化

冷战的结束对欧盟防务一体化影响深远。一方面，冷战结束从结构上部分解除了美苏冷战对欧盟发展军事和防务合作的外部制约，美国左右欧洲国家政策选择的影响力有所下降，欧盟发展自主军事力量的空间增大。另一方面，苏联崩溃与华约瓦解在解除了来自东方的长期军事威胁的同时，又使被冷战压抑的民族矛盾、领土纠纷等一系列问题频繁爆发，既令欧盟应接不暇，也让欧盟深刻体察到欧盟防务和外交的软弱。在1991年南斯拉夫危机爆发前夜，卢森堡外交大臣普斯（Jacques Poos，1984—1999年在任）信誓旦旦宣称欧洲时刻已经到来，但南斯拉夫危机并没有如欧洲人所期望的那样成为欧洲时刻。欧洲并没能提供协调而有效的反应，这场欧洲危机在北约且主要是美国出手以后才得以解决。

20世纪90年代初，美国执行了波斯尼亚战争中空军飞行任务的2/3，英国、法国、荷兰分别执行了9%、8%、6%，其他欧洲国家执行了11%；而且最终是美国人而非欧洲人迫使南斯拉夫危机有关各方于1995年11月在美国俄亥俄州代顿（Dayton）签署了《波黑和平协定》即《代顿协定》。90年代末，同样是美国（通过北约）承担了科索沃战争70%—80%的空中打击以及80%的精确炸弹投弹任务。南斯拉夫危机暴露了欧洲合作与军事能力的不足，凸显了加强欧盟防务一体化的紧迫性并成为重要契机和转机。欧盟与美国之间巨大的防务能力差距表明，对欧盟来说，防务一体化不仅是一个诱人的想法，而且是一种必需。

此后，欧洲防务一体化逐渐开始了由抱负向行动能力的艰难转变。1999年6月，在北约对科索沃78天持续轰炸攻势结束的几个星期以后，欧盟各成员国正式同意启动“欧洲安全与防务政策”建设，欧盟一体化防务机制、能力建设开始迈出实质性步伐。1999—2004年间，欧盟防务的制度架构基本建立。随后《里斯本条约》再接再厉，不仅把“欧洲安全与防务政策”更名为欧盟“共同安全与防务政策”，而且对欧盟防务合作原则和机制进行了重要改革，在防务政策领域引入“永久结构性合作”（PESCO）条款（第46条）、允许成员国自愿组合承担“共同安全与防务政策”任务（第44条），以及武装攻击情况下的相互援助条款（第42条第7款）和团结条款（第222条）等。《里斯本条约》还把欧盟的“彼得斯堡任务”从危机管理延伸到共同解除武装行动、军事顾问与援助任务、缔造和平与冲突后稳定任务、冲突预防与冲突后稳定任务等，并强调这些任务与行动可以为打击恐怖主义、包括支持第三国在其领土打击恐怖主义作贡献（第28条）。从“欧洲安全与防务政策”到“共同安全与防务政策”，欧盟框架下的防务一体化取得了显著进展。

首先，欧盟一体化防务体制初具雏形。这套体制包括政治与安全委员会（PSC）、欧盟外交事务与安全政策高级代表（HR/VP）、欧盟对外行动署、欧盟军事委员会（EUMC）、欧盟军事参谋部（EUMS）、欧洲防务局（EDA）、危机管理与规划理事会（CMPD）、民事规划与行动能力（CPCC）、欧盟卫星中心（EU SatCen）等管理与职能部门以及欧盟安全研究所（EUISS）、欧洲安全与防务学院（ESDC）等研究教育机构。

1999年成立的政治与安全委员会由各国大使级代表组成，隶属于欧盟理事会，其主要职责是跟踪国际形势，帮助在“共同外交与安全政策”框架内制定政策，对欧盟进行政治控制与战略指导。同样成立于1999年的欧盟军事委员会由各国国防部部长或其代表组成，是欧盟最高军事机构，其任务是就欧盟军事问题向政治与安全委员会提供建议，并指导欧盟的独立军事行动，包括早期预警、形势评估及战略规划等。2000年成立的危机管理民事事务委员会（CIVCOM）负责就危机管理民事事务向政治与安全委员会提供信息、起草建议并发表意见。政治—军事小组（PMG）为政治与安全委员会实施“共同安全与防务政策”做准备工作，准备委员会决议，为政治与安全委员会提供建议并监督其得到有效执行，为政策制定作贡献，为信息交流提供便利，并肩负与第三国或其他组织发展伙伴关系包括欧盟—北约关系以及演习的责任。

1999年设立的“共同外交与安全政策”高级代表在2009年改名为欧盟外交事务与安全政策高级代表，并兼任欧盟委员会副主席。高级代表由欧洲理事会通过有效多数投票任命，并需获得欧盟委员会的同意。高级代表肩负代表欧盟指导对外政策和安全政策之总责，主要包括：作为欧盟委员会副主席促进欧盟外交政策工具——贸易、发展、睦邻政策、人道主义援助及危机管理的协调一致；通过召开欧盟外长、防长及贸易与发展部部长的月度会议，就优先事项达成共识；参加欧盟领导人及欧洲理事会定期会议；在欧洲议会外交政策和安全问题辩论中发言；在联合国等国际会议上代表欧盟；领导欧洲防务局及欧洲安全研究所等。

2011年正式运行的欧盟对外行动署总部位于布鲁塞尔，是欧盟的外交服务部门。欧盟对外行动署负责准备和执行“共同外交与安全政策”建议，辅助欧洲理事会与欧盟委员会主席处理对外事务，帮助高级代表确保欧盟对外行动的一致与协调。欧盟对外行动署在全球共有140个欧盟外交使团，另有9名欧盟特别代表（EUSRs），负责在特定动荡地区和国家推动欧盟政策和利益并积极促进当地巩固和平、稳定和法治。^[4]

2001年成立的欧盟军事参谋部接受欧盟军事委员会的直接指导和高级代表的领导，是欧盟对外行动署框架下集体军事专业能力的源泉，负责军事手段的协调，尤其专注于军事及需要军事支持的行动任务和建设军事能力，主要包括早期预警、形势评估、战略计划、通信与信息系统、概念发展、培训与教育、军事伙伴关系等。

2007年元旦成立的欧盟行动中心（EU OPSCEN）位于布鲁塞尔，隶属于欧盟军事参谋部。行动中心具备指挥一支2000人的军队的能力，使欧盟初步获得了独立于北约一体化指挥体系的指挥能力。^[5]行动中心不是常设、满员的指挥部，平常只有一个4人工作班底，在被激活时总人数可达103名军官和文职人员。2012年3月、2016年12月，欧盟行动中心两度被激活，以协调欧盟在非洲之角（Horn of Africa）和萨赫勒（Sahel）地区“共同安全与防务政策”行动的民事—军事整合。

2009年成立的危机管理与规划理事会隶属欧盟对外行动署，是负责欧盟维和与人道主义行动和任务的民事—军事战略规划的机构，也是最年轻的指导机构之一。危机管理与规划理事会由所有成员国代表组成，在政治与安全委员会的政治控制和战略指导下工作，并向国家代表和欧盟理事会有关机构提供帮助和建议。

2007年成立的民事规划与行动能力隶属欧盟对外行动署，是负责自主实施“共同安全与防务政策”民事行动的永久性机构。在政治与安全委员会的政治控制与战略指导和高级代表的全面领导下，民事规划与行动能力确保共同安全与防务政策危机管理行动的实际规划和实施以及所有与行动相关的任务的恰当执行，其主管履行民事行动指挥官之职。

2004年开始运行的欧洲防务局全称“欧洲军备、研究与军事能力局”（EARMCA），在2009年正式成立前已实际运行五年。欧洲防务局经费根据成员国国民生产总值比例提供，接受防长级指导委员会的管理，最高长官由高级代表担任。它的主要任务是建设防务能力，促进防务研究与技术、培育装备合作，建立具有竞争力的欧洲防务设备市场，强化欧洲防务、技术与产业基地（EDTIB）。欧洲防务局现有职员约130人，成员包括除丹麦以外的所有欧盟成员国，并与挪威、瑞士、塞尔维亚及乌克兰签有行政协定。

1992年建立的欧盟卫星中心位于西班牙的托雷洪·阿尔多斯（Torrejón de Ardoz），2002年被纳入欧盟。其职能是通过分析地球观测卫星数据，为欧盟“共同外交与安全政策”特别是“共同安全与防务政策”提供地理空间情报产品与服务，是欧盟太空与安全领域一个全面运转的机构。欧盟卫星中心在政治与安全委员会的监管和高级代表的行动指导下，为欧盟对外行动署、欧盟成员国、欧盟委员会、第三国及联合国、北约等国际组织提供支持。

图3-1　参与欧盟“共同安全与防务政策”的行为者

注：实线代表强等级关系，虚线代表水平或部分等级关系。
资料来源：Javier Solana，Angal Saz-Carranza，Maria Garcia Casas，Jose Francisco Estebanez Gomez，On the Way towards a European Defence Union-A White Book as a First Step，Policy Department，Directorate-General for External Policies，April　2016，p.27.

其次，能力建设取得较大进展。科索沃战争以后，为了实现“欧洲安全与防务政策”预防冲突、管理军事危机和民事危机的目标，欧盟启动了一系列旨在提高安全与防务能力的倡议，主要包括“赫尔辛基纲要目标”（1999年）、“欧洲能力行动计划”（ECAP，2001年）、“2010纲要目标”（2004年）、“2008民事纲要目标”（2004年）、“2010民事纲要目标”（2008年）和“民事能力发展计划”（2012年）等。自2008年以来，欧洲防务局开始推出并持续更新“能力发展计划”（CDP）以应对短期、中期及长期安全与防务挑战。作为欧洲能力规划的工具，“能力发展计划”包括对欧洲军事能力的盘点、现有及未来能力的评估、欧洲军事能力缺陷及优先行动的认定等。

欧盟初步建立起包括欧盟快速反应部队（ERRF）、欧盟战斗队（EU Battle groups）等军事力量。其中，1999年启动的欧盟快速反应部队共15个旅、5万—6万人，可在60天内完成部署，并可持续部署至少一年，能够执行所有“彼得斯堡任务”。2004年启动的欧盟战斗队在2005年1月具备初步行动能力，到2007年具备完全行动能力。总共18个欧盟战斗队要么由一个国家单独组建，要么由一个框架国家在其他国家支持下组建，每队规模约1500人，能够在5—10天内完成部署，可持续部署至少30天并可延长部署120天，主要执行“彼得斯堡任务”。需要指出的是，欧盟没有常设军或欧盟军事装备，欧盟启动军事行动时，完全依赖欧盟成员国或其他力量提供军队。另外，2016年10月，为了有效应对移民和安全挑战，欧盟边境与海岸警卫局（EBCG）^[6]在保加利亚与土耳其边境正式启动，其主要职责包括外部边界管理、自主采购技术设备和部署边境警卫队、预防跨境犯罪、参与遣返行动等。预计到2020年，欧盟将拥有一支至少1500人的边界快速反应警卫队。

为降低对美国全球定位系统以及波音C-17、C-130系列战略运输机的依赖，1999年和2001年，欧盟先后启动“伽利略”卫星导航系统和空客A400M战略运输机的研发。自2004年成立以来，欧洲防务局及其成员国发起了许多合作项目。其中自2006年开始建设的“海上监视”（Marsur）项目在2014年达到成熟运营水平。^[7]自2010年12月启动了“根特框架”（Ghent Framework）即“汇合与共享”（P ＆ S）倡议以来，欧洲防务局支持了近60个“汇合与共享”项目，包括2013年12月确立的空中加油（AAR）、遥控飞机系统（RPAS）、政府卫星通信（GOVSATCOM）与网络防御4个旗舰项目。2016年10月，欧洲防务局打响了欧盟防务研究投资的发令枪，首批140万欧元资助3个试点项目。^[8]

第三，促进市场、国防技术与产业基地一体化建设。面对冷战结束以后的国际现实，欧盟认识到单个欧盟成员国不能继续支撑以国家为基础的完整防务技术和工业，由各国独自承担防务的时代已经一去不复返，欧洲防务公司兼并重组、欧洲共同防务市场、欧洲防务技术与产业基地建设逐步展开。20世纪90年代，欧洲防务产业经过一波兼并重组浪潮，涌现了英国宇航系统公司（BAE Systems）、泰雷兹公司（Thales）^[9]、芬梅卡尼卡（Finmeccanica）^[10]、欧洲导弹集团公司（MBDA）^[11]、欧洲宇航防务集团（EADS）^[12]等防务巨头，欧洲宇航、飞机制造、导弹生产等的实力和地位大大提高。虽然2012年欧洲宇航防务集团与英国宇航系统集团的合并努力最终流产，但为应对新的商业及防务市场态势，欧洲国防工业新一轮兼并重组正在涌现。继2015年12月法国奈克斯特（Nexter）公司和德国克劳斯—玛菲·威格曼（KMW）公司完成合并，组成了号称“坦克界的空中客车”的克奈防务系统（KNDS）集团之后，未来还存在通过意大利芬坎蒂耶里（Fincantieri）收购法国圣·纳泽尔造船厂（Saint-Nazaire yard）组建“海军版的空中客车”的可能。^[13](www.xing528.com)

长期以来，《欧共体条约》第296条（《里斯本条约》第346条^[14]）作为一条国家安全豁免条款，允许成员国出于基本安全利益考虑在防务装备方面不遵守共同市场的规定。从2004年起，欧盟开始对第296条进行建设性的重新诠释，推动欧盟内部防务市场的一体化建设。2005年，欧洲防务局推出了《防务采购行为准则》；2006年，欧盟委员会发布关于第296条的《诠释公报》；2009年，欧盟委员会通过《防务与安全采购指令》（2009/81/EC）^[15]和《欧盟内部防务产品交易指令》（2009/43/EC）^[16]，试图在确保防务采购透明与一视同仁的同时，防止欧盟内部防务装备交易遭受贸易堡垒阻碍。欧洲防务局还先后推出了三个欧洲防务产业发展的长期战略：2007年以实现欧盟在关键防务产业能力和技术自足为目标的《欧洲防务技术与工业基地战略》（EDTI）^[17]，2008年强调扩展跨境防务合作的《欧洲装备合作战略》（EAC）^[18]以及瞄准欧洲战略技术和技巧发展的《欧洲防务研究与技术战略》（EDRT）^[19]。2013年7月，欧盟委员会发布《迈向更具竞争力和更高效的防务与安全部门》^[20]，制定了加强内部市场、支持欧洲防务部门提高竞争力和鼓励创新投资的一系列行动措施。此外，欧洲防务局还与欧盟委员会一起通过欧洲结构与投资基金（ESIF）以及把中小企业纳入共同防务研究项目等共同支持产业界和研究所开展军民两用技术的研发。

第四，广泛实施军事和民事危机管理行动，在国际政治与安全领域发挥着越来越大作用。考虑到“共同安全与防务政策”行动任务的多样性及地域的广泛性，很难对其进行清晰分类，在某种程度上，每一个行动都自成一体。自2003年欧盟在波斯尼亚开展第一个“共同安全与防务政策”行动以来，截至2016年12月，欧盟已开展37次时间、地点及目标各不相同的行动和任务。

表3-1　欧盟已经结束的任务（截至2016年12月）

续　表

表3-2　欧盟正在执行的任务（截至2016年12月）

续　表

＊这一任务不在“共同安全与防务政策”管理之下，严格意义上不属于“共同安全与防务政策”任务，但其目标与“共同安全与防务政策”一致，故纳入。

总体上，欧盟行动呈现出四大特征：一是地理分布广，从巴尔干扩展到非洲、再经中东深入亚洲；二是管理与控制越来越成熟，足以同时开展多个行动；三是民事—军事行动协调，欧盟在索马里的“亚塔兰塔”军事行动——欧盟第一个海上任务——动用了欧盟海军战舰、直升机、律师、检察官、计算机顾问、外交家等，协力拦截、抓捕并起诉非洲之角的海盗；四是能够部署到北约无法涉足的（政治敏感）地方，比如欧盟在格鲁吉亚的监督任务以及在乍得的军事行动。^[21]欧盟这些治安、法治、监督等民事行动以及规模不等的军事行动在一定程度上对于维护地区和平和稳定与国际安全、缓解人道主义危机作出了积极贡献。

第五，制定并发布防务战略。2003年，欧洲理事会制定了欧盟历史上第一份安全战略文件《更美好世界中的安全欧洲》；^[22]2008年，欧洲理事会对2003年的《欧洲安全战略》进行了评估与修订；^[23]2016年6月欧盟发布《共同愿景、共同行动：更强大欧洲的欧盟全球战略》，重申了自2013年以来欧盟一系列官方文件中提及的“战略自主”概念，指出欧洲必须为自身安全承担更大责任，必须准备并有能力针对外部威胁进行威慑、做出反应并实现自我保护。^[24]此外，继2013年欧盟高级代表和欧盟委员会联合发布第一份网络空间综合政策文件《欧盟网络安全战略》（EUCSS）^[25]之后，2014年又出台《欧盟网络防御政策框架》（EU Cyber Defense Policy Framework）。^[26]2014年6月和12月，《欧盟海洋安全战略》（EUMSS）和《行动计划》也相继出台。^[27]

最后，广泛发展伙伴关系，与国际和地区组织保持紧密合作。其中，欧盟“欧洲安全与防务政策”行动与联合国、北约、欧安组织（OSCE）以及非盟（AU）的关系尤其令人关注。联合国为大多数“欧洲安全与防务政策”行动，特别是那些有政治争议的军事行动提供了正当性和行动框架。2003年欧盟与联合国发表了《欧盟—联合国危机管理合作联合声明》。^[28]与以国家或欧盟名义向联合国领导的行动提供军队相比，欧盟成员国往往更愿意开展应联合国请求、欧盟领导的行动。2003年，欧盟—北约“柏林附加”协定的签署还使欧盟成为第一个与北约保持制度性合作的国际组织，双方在阿富汗、波斯尼亚和科索沃等行动地点保持着紧密工作关系。对欧盟来说，欧安组织作为包括俄罗斯在内的所有欧洲国家讨论欧洲安全核心议题的唯一论坛，与其保持良好关系对发展与欧盟以外的欧洲，特别是西巴尔干和高加索地区国家的关系至关重要，双方的合作（比如在科索沃和格鲁吉亚）是稳定欧盟周边局势乃至建立欧洲安全法律和政治架构不可或缺的重要因素。欧盟“欧洲安全与防务政策”行动与非盟的合作虽然相对较晚，但进展迅速。非洲是欧盟行动的主要地区之一，而欧盟也正致力于加强非洲自身应对非洲大陆危机的力量。

图3-2　欧洲防务建设之路

不过，由于近年来英国对推进欧盟一体化防务态度消极，欧盟一体化防务建设徘徊不前。英国政府不仅大幅削减了对欧洲军事行动的支持——仅向欧盟在马里和波斯尼亚的军事行动派出少量部队，而且在2013年阻挠欧盟派军支持法国在中非共和国的军事行动，并坚决反对加强欧盟防务合作的建议：英国长期以来一直对改革并扩展“雅典娜机制”（Athena mechanism）^[29]持抵制态度，反对把运输、营地及演习费用纳入其中。英国也以将重复并最终削弱北约架构为由，反对任何以行动指挥部形式建设独立的欧盟规划能力的努力。

2016年6月英国公投退欧为欧盟深化防务一体化打开了“政治机会之窗”，使欧盟具有了为此前所不可能为的“政治空间”。^[30]自2016年6月底欧盟全球战略发布以来，欧盟通过三个进程平行推进“共同安全与防务政策”建设：2016年11月14日，欧盟“外交事务与安全政策”高级代表莫盖里尼（Federica Mogherini，2014年至今在任）宣布《安全与防务实施计划》（SDIP），高举“战略自主”大旗并提出了对外部冲突与危机做出反应、建设伙伴能力及保护欧盟及其公民3个相互强化的战略优先事项和13个行动事项；^[31]11月30日，欧盟委员会推出《欧洲防务行动计划》（EDAP），建议通过启动欧洲防务基金（EDF）、培育防务供应链投资和强化欧盟单一防务市场三大举措加强能力建设；^[32]12月6日，欧盟与北约共同推出了欧盟—北约华沙联合声明的实施计划，拟在“混合”威胁、行动合作、网络安全、防务能力、产业与研究、演习和能力建设七大领域开展42项合作。^[33]

进入2017年，欧盟深化防务一体化势头不减。6月7日，欧盟正式启动欧洲防务基金。欧洲防务基金由互补的“研究窗口”和“能力出口”两部分组成，前者以支持防务产品和技术研究为目标，后者以促进关键防务能力的共同开发和采购为宗旨，预计到2020年两部分预算分别达5亿和50亿欧元。6月8日，为了在军事战略层面为非执行（non-executive）^[34]行动提供永久性军事规划和行动能力，欧盟又正式建立军事规划与能力中心（MPCC）。在规划阶段，军事规划与能力中心将起草行动概念、行动计划及接触原则等文件，并为任务所需的兵力集结作贡献；随后负责在战略层面实施所有非执行军事任务。军事规划与能力中心规模为30人，是欧盟军事参谋部的一部分，并接受欧盟军事参谋部主管（DGEUMS）的指导。

不过，短期看，就英国退欧对欧盟防务的影响而言，欧盟因此可能丧失的军事能力与欧盟获得的决策松绑相比，前者之利超过后者之弊。^[35]