欧盟贸易战略的发展历程

欧洲经济一体化大大加强了欧盟在贸易、投资以及规则制定上的力量，它在国际经济多边合作中发挥了越来越举足轻重的作用。通过1957年《罗马条约》（第113条）建立的共同商业政策（CCP），欧共体开始以单一贸易集团的形象出现在国际层面。欧共体在《关税与贸易总协定》（简称《关贸总协定》，GATT）体制中逐步取代其成员国并发展为一种事实成员，并在1995年世界贸易组织成立时成为其正式成员。自1960年狄龙（Dillon）回合谈判以来，均由欧共体委员会代表欧共体成员国与其他缔约方参与多边或双边谈判。自肯尼迪回合（1964年5月—1967年6月）以来，《关贸总协定》历次回合产生的多边协定，绝大多数由欧共体单独签署和缔结，只有个别协定由欧共体与其成员国一起以混合缔约方的形式缔结，比如东京回合（1973年9月—1979年4月）的技术性壁垒协定和航空器贸易协定。1974年以后，凡涉及欧共体成员国的争端，均由欧共体作为争端方。可以说，通过在多边贸易体制外围加速区域一体化的发展，以及在多边贸易体制框架内逐步在成员资格、缔约资格及活动与决策权等领域获取特权，欧共体不仅成为一支强大的贸易力量，而且成为一支通过贸易而变得强大的力量。换言之，以市场准入为讨价还价筹码，欧共体不仅试图使其贸易伙伴改变从劳工标准到人权的国内政策，而且试图在更广泛意义上塑造全球治理新模式。

早在1984年，欧共体就建立了“新商业政策手段”（NCPI）作为其对非成员国施加政治和经济压力、迫使其向欧共体出口商开放市场的进攻性工具。它以美国“301条款”为蓝本建立了一套共同体程序，为欧共体企业和产业界提供向委员会和理事会投诉的机制，确保欧共体能够根据国际贸易规则行使权利，在不违背现行国际义务和程序的前提下，反击对欧共体以及第三国市场造成影响的各种贸易障碍。1994—1995年，《贸易壁垒条例》（TBR）取代了“新商业政策手段”。作为“新商业政策手段”进一步的完善和发展，《贸易壁垒条例》不仅适用于货物贸易，而且适用于服务贸易和与贸易有关的知识产权措施。除此以外，1996年2月，欧盟还启动了一项新的旨在为欧洲企业打开外部市场的“市场准入战略”。欧盟贸易委员布里坦（Sir Leon Brittan，1993—1999年在任）还在贸易总司设立了一个以在贸易问题上保护欧盟企业利益为要务的新市场准入小组，用以帮助欧盟企业更有效地开拓国际市场。

随着经济力量的增强，欧盟成为国际贸易治理的主要行为体之一。在东京回合，欧盟牢固地确立“否决行为体”的地位，具备在《关贸总协定》框架内阻挠任何协定的能力。在乌拉圭回合（1986年9月—1994年4月）谈判前期，很大程度上由于欧盟拒绝在农业领域做出任何深远妥协而使其长期陷入僵持，直到1990年布鲁塞尔部长级会议失败以后，欧盟对多边贸易谈判的立场才从防御性的角色向推动乌拉圭回合完成最终谈判转变。在1992年“欧洲单一市场”基本建成并启动共同农业政策（CAP）改革^[37]的同时，欧盟在农业谈判中展示出更大灵活性，积极支持更为严格的服务和知识产权国际贸易规则、创建多边贸易组织以及引入更加强化的争端解决机制等。通过在1994年完成乌拉圭回合最终谈判，欧盟成为以世界贸易组织为主要机构的多边贸易体系的主要倡导者之一。

在20世纪《关贸总协定》多边贸易回合里，欧盟是一个谨慎、保守的行为者，更关心如何保护其共同农业政策免遭国际束缚，对雄心勃勃的多边贸易协定不感兴趣。自世界贸易组织诞生以来，欧盟成为多边贸易谈判的真正步调设定者，并在1999年试图发起一个综合性的“千禧年回合”世界贸易组织谈判。此后，欧盟成为扩大基于规则的多边贸易体系的主要支持者，在促成2000年关于生物安全的《卡塔赫纳议定书》（Cartagena Protocol）、关于食品标准的食品法典委员会（CAC）等机制中发挥了积极作用。^[38]

欧盟的全球贸易议程及其多边贸易谈判立场的演化大致可分为1999—2006年、2006—2010年以及2010年至今三个阶段。在第一阶段，欧盟贸易战略的目标是管理或驯服全球化，手段是制定、遵守国际规则并扩大国际机构管理范围、强化国际机构权力。为此，欧盟提出了一个深度贸易谈判议程，涉及广泛的贸易及与贸易相关的问题。通过把推进世界贸易组织多边议程放在比双边及地区贸易议程更优先的地位，欧盟不仅希望促进全球贸易的开放，还希望是以欧洲方式开放，即试图把欧盟规范和标准转化为多边贸易体系标准。

但世界贸易组织成立后的第一个谈判回合多哈回合的推进并不顺利。由于推进“有效的多边主义”代价高昂，在2006年7月多边贸易谈判搁浅以后，2006年10月，欧盟委员会通过了新的国际贸易战略《全球欧洲：“逐鹿”世界》，^[39]开始修正此前以推进全球多边贸易体制为主要目标的贸易战略，设定了贸易服从于提高欧盟竞争力的目标。新战略结束了欧盟长达七年的双边及地区特惠贸易协定暂缓期，重新回到了倚重双边谈判的轨道上，把东盟、韩国以及南方共同市场（MERCOSUR）确认为首批谈判对象，印度、俄罗斯以及海湾合作委员会（GCC）作为第二批谈判对象，并对中国给予特殊关注。虽然欧盟仍把世界贸易组织置于对外贸易谈判的优先地位，但欧盟也开始兼顾多边与双边贸易协定，欧盟对外贸易战略进入了新阶段。

以2010年1月《贸易、增长与世界事务》^[40]的发布为标志，21世纪的欧盟对外贸易战略进入第三阶段。在前期与第三国缔结新双边协定的“全球欧洲”议程的基础上，《贸易、增长与世界事务》明确欧盟需要与新加坡、加拿大、印度、巴西以及其他南方共同市场国家、东盟国家签订竞争驱动的自由贸易协定；提出要优先与美国、日本等主要工业化贸易伙伴缔结贸易、投资和规制协定，同时与新兴国家建立平衡的伙伴关系。2010年10月，欧盟与韩国签订自由贸易协定，2011年7月生效。作为欧盟首份新一代自贸协定，欧盟有意将该协定作为未来自由贸易协定的模本。2013年4月，欧盟委员会发布《贸易：欧盟增长与就业的一个关键来源》^[41]，再次阐述了贸易对促进欧盟经济增长和创造就业发挥着重要作用。2015年10月，欧盟委员会发布《为所有人的贸易：面向更负责任的贸易与投资政策》^[42]，提出贸易是经济增长与创造就业的强大引擎。2016年7月，欧盟委员会发布《采取强健贸易政策促进欧盟就业与经济增长》^[43]通讯文件，在肯定出口为欧盟创造就业发挥了重要作用的同时，强调自由贸易必须公平，倾销与补贴等不公平贸易损害自由贸易，并因此提出要升级欧盟贸易保护工具。(www.xing528.com)

总体而言，21世纪初欧盟奉行“多边主义优先”的贸易战略，21世纪头十年后半段的贸易战略偏好与关键战略伙伴开展双边及地区贸易谈判，采取了一种竞争驱动的自由贸易协定＋世界贸易组织多边谈判并重的战略，^[44]而2010年以来奉行竞争第一的贸易战略。

图2-4　欧盟贸易政策发展概览

资料来源：Alasdair R.Young，John Peterson，Parochial Global Europe：21st Century Trade Politics，Oxford University Press，2014，p.57.

目前，共同贸易政策是欧洲一体化程度最高的领域，欧盟的排他性权限不仅覆盖货物贸易，还包括服务贸易、知识产权交易以及对外直接投资。不过，欧盟的这些排他性权力是逐渐获得的。在关税同盟时期，欧盟仅在跨境投资的特定领域（比如服务部门）拥有权限。《里斯本条约》生效之前，成员国拥有缔结双边投资协定的权力以及制定投资者保护规定等权力。^[45]直到《里斯本条约》才把对外直接投资确定为欧盟专属权限。通过允许欧盟代表成员国开展对外直接投资相关谈判，《里斯本条约》使欧盟成为国际贸易与投资领域一个单一、连贯的行为者，欧盟委员会得以以新的投资者东道国争端解决模式代替形形色色的成员国模式。此外，欧盟在运输、资本流动等与贸易政策相关的领域也拥有独占权力。欧盟委员会代表欧盟与贸易伙伴开展谈判，而所有协定须经欧盟理事会、欧洲议会最终批准。除特殊情形遵循一致原则以外，欧盟贸易政策通常采用特定多数投票。

不过，法律条文是一回事，实践是另一回事。以欧盟对外直接投资的权限为例，对外直接投资权限的转移既非成员国偏好也非压力集团发起，而是欧盟委员会倡导和历史偶然的结果。由于对外直接投资的超国家属性不是制度性转移之前讨价还价的结果，导致政治争论发生在执行阶段。^[46]结果，虽然2013年9月欧盟与新加坡达成《欧盟—新加坡自由贸易协定》，2014年双方完成投资规则谈判也为协定批准和最终生效铺平了道路，但欧盟委员会与欧盟理事会在《里斯本条约》执行问题上陷入僵持：欧盟委员会试图更宽泛地诠释《里斯本条约》的规定，即允许欧盟排他性地谈判并缔结国际协定——包括自由贸易协定及涵盖对外直接投资的国际投资协定，而欧盟理事会认为包含对外直接投资及其他议题的欧盟贸易协定是“混合协定”，须经欧盟成员国议会（及地区议会）而非仅仅欧洲议会的批准。由于无法修改条约，唯一的解决之道是诉诸司法。2014年10月，欧盟委员会宣布提请欧洲法院澄清《欧盟—新加坡自由贸易协定》中关于投资的规定是否属于《里斯本条约》规定的欧盟专属权限。2017年5月，欧洲法院做出裁决，认定协定所涉证券投资与投资者—东道国争端解决（ISDS）机制属于欧盟与成员国共享权限，协定属“混合协定”，必须同时得到欧盟及38个成员国与地区议会的批准。另外，欧盟与加拿大、越南、西非、东非的自由贸易协定也有待批准。费时七年达成的《欧盟—加拿大贸易协定》（CETA）的批准之路也崎岖不平，截至2017年6月，仅拉脱维亚和丹麦两个国家批准。