欧洲货运联盟面临欧债危机的挑战

2007年，美国次贷危机引发全球金融危机。在这场自20世纪30年代大萧条以来最严重经济危机的冲击下，欧元区陷入严重主权债务危机：低收入加上高支出，使欧元区主权债务在从2007年到2014年的七年间增加了30个百分点，从64%飙升至94%。^[22]南部成员国因通胀泡沫破灭而丧失经济竞争力，北部国家则因提供纾困资金而掉入联合负债的漩涡。^[23]危机期间，希腊、爱尔兰、葡萄牙、西班牙、意大利、塞浦路斯即所谓“GIPSIC”国家失业率高企，经济几近崩溃，欧元怀疑论压倒了“一个市场、一种货币”的看法，欧洲经货联盟及其治理能力面临严重考验。

虽然全球金融危机开始于美国，但欧洲所遭受的打击最为惨重。结构性错位——欧元区国家货币主权和财政主权的分离——在一开始就埋下了祸根：欧元区国家虽然使用同一种货币，但这些国家并没有实行统一的财政政策，各国财政政策的制定不是从欧元区的集体利益出发。继2010年欧盟引入年度政策监督机制“欧洲学期”（European Semester），对欧盟成员国经济、就业与财政政策进行监督之后，2011年3月，17个欧元区成员国加上保加利亚、丹麦、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚6国又通过了旨在促进结构性改革的《欧元附加协定》（Euro-plus Pact），承诺增强竞争力和创造就业、加强金融稳定等。为克服欧债危机中暴露无遗的欧元最初设计的严重缺陷，欧盟采取了“财政一体化”、“金融监管一体化”及“危机防火墙永久化”等一系列广泛措施，在进一步推进欧洲经济货币联盟的一体化建设的同时，积极改善经济治理并维持可持续的融合、经济增长和就业。

（一）通过“六部立法”（Six-Pack）和《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理条约》（TSCG）推进“财政一体化”

2011年12月生效、适用于所有欧盟成员国的“六部立法”包括五部条例和一部指令，主要内容有强化欧盟尤其是欧元区财政纪律，加强对成员国经济和财政政策的监督，增进成员国经济政策协调等。新立法纠正了以往重赤字、轻债务的监管思路，通过更严厉的手段要求成员国控制债务水平，被视为自经济货币联盟启动以来最有力的改革举措。

《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理条约》又称“财政契约”，2012年3月由除英国、克罗地亚和捷克以外的欧盟25国签署，2013年1月生效。“财政契约”的主要目的是通过一系列旨在加强预算纪律的规则，强化经济与货币联盟的经济支柱，加强经济政策的协调，改善欧元区治理。“财政契约”规定，成员国必须做到预算平衡或保持盈余，结构性财政赤字不得超过国民生产总值的0.5%；一旦赤字或债务超标就将启动自动制裁机制，欧盟最高司法机构欧洲法院将有权对超标国家进行处罚，最高金额不超过该国国民生产总值的0.1%，罚金归欧洲稳定机制（ESM）处置。成员国必须在契约生效后的一年内，将平衡预算的内容加入到本国法律体系中。“财政契约”不仅适用于欧元区国家，还可以根据非欧元区欧盟成员国的声明而对其部分适用。“财政契约”是对1992年的《经济与货币联盟条约》的重大补充，虽然在五年内仅对欧元区国家具有约束力，但被视为自欧洲经济与货币联盟建立以来最重要的经济治理改革之一，标志着欧盟财政一体化迈出了关键的一步。

（二）通过成立欧洲银行业联盟（EBU）推进金融监管一体化

为重建因国际金融危机和主权债务危机双重打击而严重削弱的信心，打破困扰欧元区边缘国家主权债务银行破产的恶性循环，防止国际金融危机爆发以后欧洲金融市场的进一步碎片化和未来欧元遭受进一步冲击，2012年6月，欧盟国家和政府首脑建议成立欧洲银行业联盟。2014年，欧洲议会通过一系列法案，确立了由单一监管机制（SSM）、单一清算机制（SRM）和单一存款保险机制（EDIS）“三大支柱”组成的欧洲银行业联盟核心框架。2014年11月，欧洲央行正式承担起单一监管职能，直接监管欧元区最大的约130家银行，并对总共6400多家银行承担最终责任，包括统一监管规则和标准、改革金融体系、为坏账银行制订融资计划等多项重任。欧洲央行与各成员国相关主管机构共同承担起欧元区银行业的监管职能，以确保金融市场的稳定。由于并非所有欧盟国家都是欧元区成员国，故欧洲央行和欧元区各国央行单独组成欧元体系来负责欧元区货币政策事宜。2016年1月1日，欧盟《银行复苏与清算指令》正式生效，欧洲单一清算委员会（SRB）获得完全的清算权利，欧洲单一清算机制进入完全实施阶段，欧洲银行业联盟迈出了里程碑的一步，不过其金融臂膀——单一清算基金（SRF）要到2024年才能达到稳定状态。2015年11月，欧盟委员会发布一份欧洲存款保险机制建议。单一存款保险机制分再保险（2020年）、共同保险（2024年）、全保险三步走，预计2024年完成。^[24]

欧洲银行业联盟的建设是《马约》就经货联盟达成一致以来欧洲一体化最重要的成果之一，其主要目的是应对演变为主权债务危机的金融危机。不过，目前欧洲央行的“单一监管”主要针对大型银行，没有实现全覆盖，中小银行游离于单一监管机制之外，欧洲央行较苛刻的监管标准也使接受其直接监管的大型银行面临较大的经营发展压力。单一清算机制提供了集中处理大型银行问题的办法，但实际处理流程非常复杂。欧洲各国对待存款保险制度的安排差别及观念差异，让共同存款保险机制的推进举步维艰。受欧洲政治关系、成员国利益关系、资金关系等多重因素限制，“三大支柱”并未同步推进，不健全的联盟机制无法真正切断银行和主权债务之间的双向负面影响，这不仅在维护金融稳定上难以产生实效，甚至还会带来诸多问题和风险。另外，由于欧盟经济体严重依赖银行融资，资本市场发展缓慢，欧盟银行因承担为个人、企业及其他金融机构提供流动性的职能而被视为金融体系中的关键角色。欧盟为力保银行免于破产，甚至出现了“银行业绑架政策”的被动局面。

（三）通过建立欧洲稳定机制推进金融危机防火墙永久化

金融防火墙的目的在于弥补欧盟国家一旦发生金融危机的救助资金缺口，为陷入财务困境的成员国提供金融援助。2010年5月，临时性适用于欧元区的欧洲金融稳定机制（EFSM）和欧洲金融稳定基金（EFSF，2013年6月到期）成立。为维护欧元区金融稳定，2012年10月，永久性救助机制欧洲稳定机制开始实施。欧洲稳定机制与欧洲金融稳定基金平行运作一段时间后，在2013年年中完全取代欧洲金融稳定基金。根据欧盟的计划，欧洲稳定机制的实际最高放贷能力将达到5000亿欧元，资金规模为7000亿欧元，其中800亿欧元为实收资本，剩余6200亿欧元为可随时支取的承诺资本。欧洲稳定机制可以向欧洲政府提供贷款；在一级或者二级市场购买这些国家的债务；在欧元区单一银行监管机制建立之后，欧洲稳定机制还可以直接向欧元区银行提供资本补充。不过任何接受援助的欧元区国家都需要同意进行相应的财政和结构性改革。

另外，1998年6月首次召开会议的欧元集团会议逐渐从清谈馆演变为一个重要的欧洲金融治理机制。2008年全球金融危机爆发以后，它在希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰、塞浦路斯发起一系列主权与银行紧急救助。欧元集团会议与欧洲稳定机制一起，成为欧元和欧洲主要银行的最后一道防线。(www.xing528.com)

图2-2　欧元区和非欧元区国家加入强化欧洲经货联盟的政府间安排概览

资料来源：André Sapir，One Market，Two Monies：The European Union and the United Kingdom，Bruegel，January　2016，p.1.

（四）增加货币投放量注入流动性

欧元区层面上，在全球金融危机爆发以前，欧洲央行主要致力于确保价格稳定（2%的通胀水平），不涉及保持金融稳定。2012年7月26日，欧洲央行行长德拉基（Mario Draghi，2011年至今在任）誓言要采取一切必要措施拯救欧元，并提出要实施直接购买受影响国家债券的“直接货币交易”（OMTs），但遭到德国强烈反对。直到2015年1月，面对巨大紧缩威胁，在德国态度有所松动的情况下，为了给欧元区经济注入流动性，欧洲央行宣布每月800亿欧元的债券购买计划，直至2017年3月，从而正式开启量化宽松政策（QE）。面对欧元经济区复苏乏力的经济形势，目前量化宽松政策已延长到2017年底，其中2017年3月以前维持每月800亿欧元的购买水平，从4月开始每月购买600亿欧元。

欧盟层面上，为了刺激投资、增强竞争力并支持欧盟长期经济增长，2014年11月，欧盟委员会主席容克（Jean-Claude Juncker，2014年至今在任）提出了应对危机中欧盟投资不足的欧洲投资计划即“容克计划”，并在2015年6月经欧盟及成员国批准后正式实施。“容克计划”包含成立欧洲战略投资基金（EFSI）、确保投资流向实体经济及改善投资环境三大要素，其中成立欧洲战略投资基金是支柱。2015年成立的欧洲战略投资基金资本金达210亿欧元，其中160亿来自欧盟预算，50亿来自欧洲投资银行（EIB）。欧洲战略投资基金试图利用公共资金带动额外的私人投资并为欧洲投资银行和欧洲投资基金（EIF）提供信用担保，以1∶15的杠杆率实现到2018年年中3150亿欧元的私人与公共投资，其投资领域覆盖基础设施、能源、研究与创新等众多部门。2016年9月，欧盟委员会提出要把欧洲战略投资基金推进到第二个阶段，即所谓“欧洲战略投资基金2.0版”（EFSI 2.0），要求通过把欧盟预算和欧洲投资银行资本金分别从160亿、50亿欧元增加到260亿、75亿欧元，实现欧洲战略投资基金从210亿欧元增加到335亿欧元，以及总投资目标从2018年年中的3150亿欧元提高到2020年底的约5000亿欧元。截至2017年5月，“容克计划”已完成投资1835.6亿欧元，完成拟定目标的58%。^[25]

欧元的创设源自20世纪90年代初法国总统密特朗（François Mitterrand，1981—1995年在任）绑住统一的德国的决心，以及德国总理科尔（Helmut Kohl，1982—1998年在任）证明德国统一（即便以放弃马克为代价）是完美欧洲的榜样的渴望。经济并非欧盟政治家建立欧元区的主要关切点，货币联盟是一项超越经济现实的宏大欧洲政治工程。^[26]但欧债危机的惨痛教训表明，在确保货币联盟正常运行所需的条件缺位的情况下启用欧元过于仓促，过于急于求成。由于为欧元确立法律框架的《马约》过于简单地假定价格稳定就足以确保金融稳定、财政政策在确保价格稳定中无足轻重，导致分散的财政和单一货币体系成为欧盟宏观经济政策的主要特征。为了使欧元可持续发展，欧盟必须纠正其统一的货币政策、严格（但并非总是严格执行）的财政规则以及欧元区相对软弱的经济政策工具这三者之间不匹配的局面。

总体上，与共同贸易政策相比，欧盟经货联盟建设仍是欧盟经济一体化的短板。目前，欧洲经货联盟至少存在三大缺陷：一是“跛足”。欧洲经货联盟货币支柱与经济支柱发展不平衡。货币政策一体化程度较高，而预算与部门政策主要反映成员国的处境和偏好，一体化程度较低，再加上欧盟层面严格而必要的财政原则与经济协调进程“欧洲学期”提供的温和经济指导不匹配，导致亟需的结构改革和投资进展缓慢，货币政策过多地承担了缓冲和抵消经济疲软的责任，结果欧盟成员国、企业和民众都不能全面享受到欧洲经货联盟的福利。二是烦琐。作为一个混合体制（见图2-3），欧洲经货联盟的治理架构叠床架屋，透明度和问责制都有待加强。它并不成功地试图在欧盟机构与危机期间涌现的诸多政府间机构和实践之间保持平衡，这种居间（In-Between）机制既部分反映出成员国之间以及成员国对欧盟机构缺乏信任，也反映出许多新规则和机构常常是应对紧急事态而临时建立的。典型例子如欧元集团、欧盟委员会及欧洲稳定机制都试图获得更大合法性和授权，但结果却被批无法理解和不够透明。三是公共辩论和决策中欧元区的共同利益代表不足。^[27]

图2-3　复杂的欧洲经货联盟治理

不过，推进欧盟经货联盟建设仍是欧盟既定目标。以2012年欧洲理事会主席范·龙佩（Herman van Rompuy，2009—2014年在任）领衔完成的《迈向真正的经济与货币联盟》报告即所谓“四主席报告”^[28]以及一系列欧盟委员会文件为基础，2015年6月，欧盟发布以欧盟委员会主席容克领衔完成的《完善欧洲经济与货币联盟》报告即所谓“五主席报告”^[29]。报告以经济联盟（融合、繁荣与社会团结）、金融联盟（服务于一体化经济的一体化金融）、财政联盟（健全且相互联系的财政政策一体化框架）以及政治联盟（民主问责制、合法性及制度强化）为目标，提出了最迟不晚于2025年实现真正经货联盟的三个阶段设想。2017年6月，欧盟委员会发布的欧洲经货联盟反思文件重申了在2025年建成经货联盟的目标，并提出了深化经货联盟的四大指导原则：就业、经济增长、社会公平、经济融合与金融稳定，责任与团结、降低风险与共担风险携手并进，经货联盟及其建成必须向所有欧盟成员国开放，决策程序需更透明并确保民主问责。^[30]