欧盟一体化机构演变及优化策略

1951年的《巴黎条约》不仅成立了欧洲煤钢共同体，还建立了一个包括高级机构（High Authority）、部长理事会（Council of Ministers）、共 同 大 会（Common Assembly）以及法院（Court of Justice）的管理、控制和监督条约任务的制度架构，奠定了未来欧盟制度架构的雏形。其中高级机构作为今天欧盟委员会的前身，由六个成员国指派的代表组成，对高级机构某些通过多数投票做出的决策，成员国政府仅有有限的控制权。

1958年成立的欧洲经济共同体照搬了欧洲煤钢共同体的机构模式，设立了委员会（Commission）、部长理事会、共同大会以及法院。其中，委员会作为“忠实的掮客”负责决策动议以及执行，是条约和共同体利益的捍卫者；部长理事会作为主要的决策机构，主要代表成员国利益；共同大会主要代表公民利益，并在1962年更名为欧洲议会（European Parliament）。

在欧洲经济共同体最初的制度架构下，欧洲议会在联盟决策进程中仅发挥咨询作用，其作为次要机构的特性无法鼓励欧洲议会议员在联盟决策进程中发挥更大的作用。在欧洲议会最初的三十年里，虽然由重要政治领袖担任主席，但其作用仍然是极其有限和次要的。1964年，欧洲议会获得参与欧洲经济共同体与非欧洲经济共同体签署贸易协定的权力。1970—1975年间，欧洲议会在预算领域获得相当权威。1975年，一条在解决各机构间分歧时要求征求欧洲议会的意见的程序得以引入。1979年，欧洲议会议员从由各成员国议会自行任命改为直接选举产生。1986年的《单一欧洲文件》又通过引入合作程序提升了欧洲议会在立法上的作用：根据这一程序，在二读时，如果欧洲议会以多数表决拒绝共同立场，欧盟理事会在一致同意的情况下方能通过法律。至此，欧洲议会的权力得到很大提高，逐渐演变成为一个有影响力的立法机构。

《罗马条约》为欧盟提供了一个司法基础。根据《罗马条约》第177条，成员国法官可以诉诸欧洲法院，解决因对联盟法律不同解读而产生的争端。欧洲法院利用“空椅子危机”中欧共体（部长）理事会与欧共体委员会制度上的僵持，在裁决联盟机构与成员国之间的冲突中发挥了越来越重要的作用。20世纪60年代欧洲法院的两个判决尤其重要：1962年的范·根德·鲁斯（Van Gend en Loos）案^[14]裁定“共同体构成了一种新的国际法律秩序，为了整个共同体的利益，成员国限制了它们的主权（尽管是在有限范围以内），这种秩序不仅包括成员国也包括成员国的国民”，从而确立了欧共体法律对个人及企业具有直接效力；1964年的“科斯塔诉国家电力委员会案”（Flamingo Costa v.ENEL）^[15]宣告了欧共体法律高于成员国法律的原则，解决了共同体法与成员国法之间的关系。直接效力及最高效力原则允许欧盟委员会撤销成员国立法机构的控制，同时确立了一个超国家管理架构。在1974年的“达松维尔案”（Procureur du Roi v.Benoit and Gustave Dassonville）^[16]判决中，欧洲法院对一般禁止性规定的适用范围做了扩大解释，指出如果成员国采取的非歧视性措施“直接或间接地阻碍了共同体的内部贸易，它们就应当受《欧洲经济共同体条约》中一般禁止性规定的约束；在共同体法尚未进行协调的领域，成员国可以采取限制性措施，但这些措施应当符合共同利益，否则欧洲法院可以依据一般禁止性规定认定其非法”。在1979年的“第戎黑醋栗酒案”（Cassis de Dijon）^[17]的判决中，欧洲法院确立了相互承认原则，即如果一种商品在一个成员国中合法生产和销售，就没有理由限制该商品在其他成员国流通。20世纪70年代的这两个重要判例为共同市场的进一步制度化做出了贡献。

总之，1957—1986年间欧共体制度化的结果是，形成了一个由欧共体委员会、欧共体理事会及欧洲议会三个机构组成的决策体系——欧共体委员会享有立法倡议权，欧共体理事会和欧洲议会共享立法权，欧洲法院负责监督这一超国家体系，并通过法律进一步确立了一体化原则。

欧共体奠基阶段（1958年—20世纪70年代中期）的另外两个重要事件——“欧洲政治合作”机制和欧洲理事会（European Council）的建立——发生在共同体框架之外，其中“欧洲政治合作”是20世纪90年代“共同外交与防务政策”的前身，欧洲理事会在2007年被《里斯本条约》正式纳入欧盟制度体系。

长期以来，经济在欧洲一体化进程中占据着主要地位，但欧盟成员国就经济事务之外的对外政策开展协调的愿望并未完全束之高阁。在经过一系列不成功的尝试之后，欧共体对外政策协调终于在20世纪60年代末70年代初迈出实质性的一步。以1969年海牙欧共体首脑会议和建立欧洲政治联盟的《达维尼翁报告》（Davignon Report）为基础，1970年欧共体成员国正式建立了通过成员国外交部长定期会议来协调外交政策立场的“欧洲政治合作”机制。作为一个“集体外交的日常工作机制”，“欧洲政治合作”机制包括：各成员国外长每年举行四次外长会议，由各国外交部政治司司长组成的政治委员会在必要时随时举行会议，各国外交部指定一位专门负责欧洲政治合作事宜的外交官组成欧洲联络员小组，各国外交部之间建设特别的通信联系以便及时交换情报，加强各成员国驻第三国及驻国际组织的外交官之间的合作等。

1970年11月，第一届“欧洲政治合作”外长会议在慕尼黑召开。在这次会议上，各国首脑同意，“欧洲政治合作”外长会议可以在欧共体部长理事会的外长会议期间同时召开。由于参会人员、时间、地点完全一致，共同体机制与“欧洲政治合作”机制之间的界限趋于模糊化。^[18]

自“欧洲政治合作”机制诞生以后，虽然1975年《廷德曼斯报告》（Tindemans Report）、1981年《伦敦报告》以及1982年《根舍—科隆博文件》（Genscher-Colombo Act）都呼吁强化“欧洲政治合作”与欧共体之间的制度联系，但直到20世纪80年代上半叶，“欧洲政治合作”作为一种与欧共体平行但在法律上又独立于欧共体的合作形式……完全依靠各国外交部的政治司官员，缺乏确定职能和作用的明确规定。^[19]直到1987年的《单一欧洲文件》，“欧洲政治合作”才与现存欧共体条约建立正式联系：通过建立一个附属于部长理事会的“欧洲政治合作”常设秘书处，“欧洲政治合作”正式进入欧共体的体制框架，直到《马约》用“共同外交与安全政策”取代“欧洲政治合作”。

20世纪70年代欧共体框架之外政治合作的另一大突破是，1974年12月，巴黎欧共体首脑会议决定成立由成员国国家元首和政府首脑、欧共体委员会主席组成的欧洲理事会。此前，在法国总统戴高乐的倡议下，1961年2月、7月，共同体国家举行了两次首脑会议。1996年以前，欧洲理事会每年举行两次会议；1996年以后，增加到每年四次。《里斯本条约》最终把欧洲理事会确立为欧盟正式机构并设立理事会常任主席。(www.xing528.com)

进入20世纪90年代，《马约》建立了由三个支柱共同支撑一个屋顶的希腊神殿式欧盟治理架构。

但2009年12月1日生效的《里斯本条约》不仅取消了《马约》所确立的三个支柱结构，而且取得了把欧洲理事会正式纳入欧盟框架、设立所谓“欧盟外长”即欧盟外交事务和安全政策高级代表兼任分管对外关系的欧盟委员会副主席（HR/VP）、建立欧盟对外行动署（EEAS）、大幅提升欧洲议会立法权、改革欧盟理事会表决机制等体制改革突破。其中欧洲理事会常任主席的设立、由欧盟外交事务和安全政策高级代表领导的欧盟对外行动署的建立，标志着酝酿多时的欧盟“外交部”设想终成现实。

图1-3　欧盟三个支柱＋一个屋顶结构

资料来源：Richard Baldwin and Charles Wyplosz，The Economics of European Integration，McGraw-Hill Education，2009，p.62.

目前，立法权方面，欧盟理事会（Council of the EU）和欧洲议会共同分享立法权。欧盟理事会代表各成员国政府，由来自成员国的部长级官员组成。欧盟理事会根据不同议题下设十个委员会。各委员会之间不存在等级关系，但总务委员会负有协调之职并负责体制、行政及同层级事务，外交事务委员会也有特定权限。理事会采取简单多数、有效多数及一致同意的投票原则，对具体议题做出决策。原来需要一致表决的庇护、移民、刑事事务上的警察、司法合作等40项政策领域如今仅需有效多数表决，不过在征税、对外政策、防务与社会安全等关键领域仍采取一致表决。^[20]

欧洲议会不仅与欧盟理事会共享通过并修改立法建议以及制定欧盟预算的权力，而且监督欧盟委员会及其他欧盟机构的工作，并与欧盟成员国议会保持合作。经过六十多年的发展，欧洲议会已从一个由成员国代表组成、仅具有立法咨询和有限监督功能的“共同大会”，发展成为一个由公民直接选举产生、与欧盟理事会地位几近完全平等的立法决策机构。^[21]如今，欧洲议会由各成员国直接选举产生的751名议员组成，95%的议题采取共同决策（Co-decision）程序，即“一般立法程序”，仅少量议题采取“特殊立法程序”，即协商（Consultation）、同意（Assent）、合作（Cooperation）。

行政权方面，《里斯本条约》建立了一个双头行政体制：欧洲理事会负责“确定欧盟整体政治方向和优先事项”；欧盟委员会“在欧洲法院的控制下监督欧盟法律的执行，执行预算和开展项目管理，行使协调、执行及管理职能”。欧洲理事会由28个欧盟成员国国家元首或政府首脑、欧洲理事会主席及欧盟委员会主席组成，负责确定欧盟整体政治方向和优先事项。欧洲理事会主席相当于欧盟元首，任期两年半，可连任一次。在涉及外交事务时，欧盟外交事务与安全政策高级代表也参与其中。除非欧盟条约特别规定，欧洲理事会几乎都采取一致同意决策。欧盟委员会由28名委员（28个成员国各一名）组成，任期五年，主要负责欧盟的日常运行，包括：提出立法建议、执行欧盟法律、制定行动目标及优先事项、管理并执行欧盟政策及预算、对外代表欧盟（比如代表欧盟与第三国开展贸易协定谈判）等。

司法权方面，欧盟法院（CJEU）负责诠释欧盟法律并确保欧盟法律在所有成员国同样实施、处理成员国政府与欧盟机构间的法律争端以及在特定情况下处理感到权利被侵害的个人、公司或组织针对欧盟机构提起的诉讼。欧洲法院分为两个部分：由28名法官和11名护法顾问（advocate general）组成的欧洲法院（Court of Justice），负责处理成员国法院的先行裁决请求、特定废除及上诉活动；由47名法官组成的普通法院（General Court），负责就个人、公司及某些情况下欧盟成员国政府的废除法律条文请求作出裁决。欧盟法院可下达解释法律、执行法律、废除法律、确保欧盟作为及惩罚欧盟机构五种判决。