从部门一体化演变为更紧密的联盟：纵向深化

通过“主权的汇合”，从最初的欧洲煤钢共同体到欧洲原子能共同体（Euratom）、欧洲经济共同体（EEC），再到欧共体（EC）、欧洲联盟^[4]，欧洲一体化在经济上建立单一市场、共同农业、共同商业等若干共同政策和单一货币的同时，政治上试图向“更紧密的联盟”迈进。

为使第二次世界大战不再重演，战后欧洲一体化以把煤炭、钢铁等战争产业从各国转移到一个超国家管理机构为开端，以期在结束并扭转欧洲衰落的同时，对权力对抗、领土争端以及排他性国家叙事加以控制。1950年5月9日，法国外长罗伯特·舒曼（Robert Schumann，1948—1953年在任）发表声明，建议将法、德两国的煤钢生产置于一个超国家管理机构之下。以“舒曼计划”为基础，1951年7月，法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡六国签署《欧洲煤钢共同体条约》，又称《巴黎条约》。1952年7月，欧洲煤钢共同体正式成立。虽然欧洲煤钢共同体以经济理由建立，但《巴黎条约》序言中也宣示了一个清晰的政治议程：以融合各国根本利益取代历史上的对立，通过创建经济共同体，为在因流血冲突而长期分裂的民众之间建立一个广泛而独立的共同体奠定基础；为能够为未来共同命运指引方向的制度奠定基础。^[5]

1950年6月，朝鲜战争爆发。面对美苏两极全球对抗的升级，美国积极推动重新武装德国。1950年10月，法国总理普列文（RenéPleven，1950—1951年、1951—1952年两次出任总理）提出了建立欧洲防务共同体的“普列文计划”，试图把重新武装德国与欧洲防务一体化相互捆绑。1952年5月，欧洲煤钢共同体六国签订《欧洲防务共同体条约》。为回应《欧洲防务共同体条约》谈判和批准过程中的批评，六国外长又委托欧洲煤钢共同体大会起草《政治共同体条约》草案。1953年，欧洲煤钢共同体大会提交《欧洲政治共同体条约》草案，但因其赋予欧洲议会立法权而未获六国政府认可，后者转而要求一个政府间委员会另外起草一份草案。1954年，《欧洲防务共同体条约》遭法国国民议会投票否决而流产，建立欧洲政治共同体的计划也随之失败。

在建立欧洲防务共同体和欧洲政治共同体的努力失败以后，1955年6月，欧洲煤钢共同体六国召开墨西拿（Messina）政府间会议，决定深化欧洲一体化进程，从而迎来了所谓的“墨西拿复兴”。1956年底，六国就建立欧洲经济共同体和原子能共同体开展谈判。1957年3月，六国签署《关于建立欧洲经济共同体的条约》和《关于建立欧洲原子能共同体的条约》，统称《罗马条约》。由于欧洲经济共同体充当了欧洲一体化的主要发动机，比欧洲原子能共同体发挥了更加重要的作用，《罗马条约》通常指《欧洲经济共同体条约》。

1958年1月1日正式生效的《罗马条约》是无期限的，且包含欢迎其他欧洲国家加入的条文。更重要的是，《罗马条约》把20世纪50年代的经济繁荣和经济形势持续向好的前景作为鼓励欧洲各国政府深化合作的工具，把欧洲一体化从消除爆发战争的根源阶段推进到经济一体化阶段，以便通过实现共同繁荣，以共同决策的“正和”（positive-sum）希望替代欧洲政治的“零和”逻辑，淡化民族主义和大国对抗。^[6]正如1958年莫内（Jean Monnet，1952—1955年任欧洲煤钢共同体高级机构主席）表示的那样，经济统一（带来相互承诺）使得打造作为目标的政治联盟相当容易。^[7]《罗马条约》建立了一整套具有一定权限的共同体机构，为实现条约规定的各项政策、目标提供了组织保证，并在建立共同市场的同时设定了“为欧洲人民之间更紧密的联盟奠定基础”的模糊目标。

1965年，六国签署关于机构合并的《布鲁塞尔条约》，决定把欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体这三个原来各自独立的共同体合并，把三个共同体的部长理事会和委员会合并为单一的部长理事会和委员会，建立单一共同体管理机构。不过，随着《罗马条约》过渡期的最后时刻（1966年1月1日）的临近，欧洲经济共同体的主要决策机构——部长理事会的表决程序转变为多数表决却遭到了法国的反对。对戴高乐来说，多数表决制意味着即便法国投票反对，法国可能也不得不接受一个多数支持的政策。1965年年中，由于反对建立共同农业市场以及把部长理事会的投票程序改为多数表决，戴高乐法国政府抵制出席共同体主要会议并威胁退出欧洲经济共同体，引发著名的“空椅子”危机，直到1966年1月通过“卢森堡妥协”，这场危机才得以化解。所谓“卢森堡妥协”，指在部长理事会就委员会建议通过多数表决决策时，如果危及一个或多个国家的非常重要利益，理事会将努力在一个合理的时间内达成所有成员国均能接受的解决方案。虽然卢森堡妥协不具有法律效力，但其影响巨大，它意味着一致同意事实上成为几乎一切事务的表决规则，几乎所有更加深入的经济一体化尝试遭到阻拦，直到1986年《单一欧洲文件》（SEA）恢复多数表决程序。1967年7月1日，欧洲煤钢共同体、欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体完成合并，欧洲共同体机构正式运转。

虽然20世纪60年代推进欧洲政治合作的尝试未能取得突破：1961、1962年两份旨在推动欧洲政治联盟建设的“福歇计划”（Fouchet Plan）最终流产；20世纪60年代中期戴高乐又对欧共体的超国家主义踩了刹车。但随着戴高乐的离任和法国新总统乔治·蓬皮杜（Georges Pompidou，1969—1974年在任）的上任，欧洲经济一体化再次获得新的动力。

在1969年12月的欧共体海牙峰会上，六国做出了建立欧洲经济与货币联盟的原则性决定。1970年10月，由卢森堡首相维尔纳（Pierre Werner）领衔的工作组提交了《维尔纳报告》，提出了在十年里分三阶段渐进建立经货联盟的设想。虽然1971年爆发的美元危机使《维尔纳报告》关于欧共体尽快实现经货联盟的愿望落空，欧洲经济一体化仍取得了一定进展：1972年，欧共体各国决定建立把汇率波动幅度固定在正负2.25%区间的“欧洲货币蛇形制度”；1975年，建立由一篮子成员国货币组成的欧洲计账单位（EUA）；1979年建立欧洲货币体系（EMS），欧洲货币单位（ECU）取代原来的欧洲计账单位，并建立兑换、干预和信贷体制。不过总体上，20世纪70年代末和80年代初，被滞涨和居高不下的失业率困扰的欧共体欧洲悲观主义盛行，欧洲经济一体化进程乏力。

直到1985年德洛尔（Jaques Delors，1985—1995在任）出任欧共体委员会主席，欧洲悲观主义才得以扭转。通过《单一欧洲文件》和完成内部市场建设的“1992年工程”，德洛尔为欧洲一体化进程重新注入动力。与此同时，欧共体的形象建设也取得重要进展：继1972年贝多芬第九交响曲中的《欢乐颂》前奏曲作为欧洲“洲歌”启用之后，1986年，欧共体继承了欧洲委员会自1955年以来就使用的蓝底星星旗帜，从此拥有了统一的标志。(www.xing528.com)

如果说在《罗马条约》和《单一欧洲文件》之间，即从1957年到1986年的三十年里，欧共体经历了一个“空窗期”，没有通过任何新条约的话，进入20世纪90年代以来，欧盟则经历了一个持续近二十年的不间断条约修订过程。除了被最终搁置的2004年《欧盟宪法条约》以外，欧盟先后批准了《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）、《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）、《尼斯条约》和《里斯本条约》4个条约。导致这一时期欧盟条约自我繁殖的原因主要有二。一是欧盟的加速度扩大使得欧盟成员国迅速从12个翻了一番还多。在欧盟地理、人口和经济格局急剧变化的背景下，如何保持大国与小国、西欧国家与中东欧国家、南部成员国与北部成员国、农业国家与工业国家之间的平衡成为欧盟的一个棘手问题，修改规则成为必需。二是尽管冷战后欧洲一体化进程得以提速，特别是作为放弃德国马克接受欧元和欧洲经货联盟的补偿，德国也持续施压要求推进欧盟政治一体化。但由于欧盟成员国在欧洲议会、法院、委员会规模，投票权的分配以及投票表决机制改革等重要问题上存在巨大分歧，改革无法一步到位，结果从《马约》到《阿约》再到《尼斯条约》的每一部条约均包含未来召开政府间会议（ICG）评估、修订、完成、纠正或改变条约的规定，为下一部条约埋下了种子。

1991年12月，欧共体首脑会议通过《欧洲联盟条约》（TEU），即《马斯特里赫特条约》，该条约于1993年11月正式生效。1997年6月，欧盟通过了《修订欧洲联盟条约与建立欧洲共同体的诸条约及特定相关文件的阿姆斯特丹条约》即《阿姆斯特丹条约》，该条约于1999年5月1日正式生效。2000年12月，欧盟又通过《修订欧洲联盟条约与建立欧洲共同体的诸条约及特定相关文件的尼斯条约》，即《尼斯条约》，该条约于2003年2月1日正式生效。在2000—2005年欧盟进行了一场不成功的制定一份正式宪法文件的尝试之后，2007年10月，欧盟各国领导人就改革条约《修订欧洲联盟条约和欧洲共同体条约的条约》即《里斯本条约》文本达成一致，2009年12月1日，《里斯本条约》正式生效。

但条约批准的过程一波三折。1992年6月《马约》遭丹麦全民公决51%反对、49%赞成的投票结果否决；2001年6月《尼斯条约》遭爱尔兰全民公决54%反对、46%赞成的投票结果否决；2005年5月、6月《欧盟宪法条约》遭法国全民公决55%反对、45%赞成的投票结果，以及荷兰全民公决62%反对、38%赞成的投票结果否决，并最终促使欧盟寻求以一份修改现行条约的改革条约代替《欧盟宪法条约》；2008年6月《里斯本条约》遭爱尔兰全民公决53%反对、47%赞成的投票结果否决。只是在欧盟对相关国家的关切作出回应及相关国家通过再次全民公决投票获多数赞成以后，上述条约才获最终批准。

从内容上，《马约》是欧共体成员国对实际上是一个经济条约的《罗马条约》最全面的修订。它不仅就实现“货币联盟”的最终目标、机构与制度建设等做出了详尽规定，制定了欧洲经济与货币联盟三步走计划，而且建立了由欧洲共同体、“共同外交与安全政策”、内部事务与司法合作三大支柱。在此意义上，《马约》标志着由《巴黎条约》和《罗马条约》所建立的欧洲一体化组织首次突破了经济一体化框架，开始大胆涉足更加微妙的内政与外交领域，开启了欧洲一体化“由经济一体化向政治一体化延伸”的新阶段，是共同体一体化道路上的又一重要里程碑。

《阿约》强化了“共同外交与安全政策”（CFSP），明确由联盟界定和贯彻“共同外交与安全政策”，明确了联合行动、共同立场、共同战略等“共同外交与安全政策”手段，设立“共同外交与安全政策高级代表”一职，并赋予联盟在特定条件下缔结涉及“共同外交与安全政策”事务的国际协定的权力。《尼斯条约》主要是为未来欧盟扩大到27国进行机制改革，具体涉及重新分配欧洲议会议员席位、重新定义部长理事会的绝对多数表决制等。《里斯本条约》除了修订了《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》，并将后者重新命名为《欧洲联盟运行条约》（TFEU）以外，还把欧盟与欧共体合而为一，统一使用欧盟的称谓，并赋予欧盟法律人格。

图1-1　欧盟的历史里程碑

资料来源：McKinsey Global Institute，Rome Redux：New Priorities for the European Union at 60，March 2017，p.3.

总体上，虽然冷战后欧洲一体化进程得以提速，但由于欧盟成员国之间分歧明显，《马约》以后的欧洲一体化进程并不平坦，既为了深化政治一体化一再对条约进行重新谈判和修订，又不断面对成员国批准和全民公投的不确定性。如果说2015年的希腊退欧公投有惊无险的话，2016年6月英国公投中52%的英国人赞成退欧，则给欧洲一体化进程带来巨大冲击。欧盟随后发布的全球战略基调凝重，直言欧盟面临生存危机。^[8]