政府采购国际规制的内在逻辑规律及优化措施

政府采购国际规制作为一种国际法现象，其自身有着内在的逻辑规律和演进脉络。

（一）从国内财经政策到国际自由贸易政策：政府采购国际规制的现实动因

政府采购发端于资本主义形成初期，其原初形态是政府以不同于普通民事主体的身份到市场采购的行为，作为一种财经政策而使用。

作为财经政策的政府采购，其核心目标是遏制政府采购人“经济理性人”的品格，使其按照公共资金所有人的意图来使用公共资金，“从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机”，^[31]进而使财经资金获得有效使用。其采购根本目的在于采购到政府管理所需要的物品，“采购之根本目标在于识别所需要材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获取这些商品”。^[32]因此，在制度设计上主要是针对自由裁量权限制而展开，内容主要是采购方式和程序。

财经政策的功能不是一成不变的，在经济、政治发展中不断丰富自己的内容。众所周知，20世纪30年代，凯恩斯理论在资本主义国家兴起，并演变成相应的政治、经济实践。凯恩斯主义在政治上主张政府干预，扩大政府职能，政府应当积极干预经济，刺激投资和消费。凯恩斯理论产生后很快演变为西方主要资本主义国家政治经济实践，各国政府加大了政府干预经济生活的力度。尤其在20世纪30年代西方经济衰退时，各国政府为扩大内需采取了扩张性的财经政策，与之相适应，政府采购政策就是扩大政府采购规模和领域。进而使政府采购法制在内容和功能上都发生了巨大的变化，政府采购由单纯的预算平衡功能向预算平衡和扩展性财经政策相结合转化。这样，社会经济政策功能作为政府新功能得以发挥，政府采购成为政府增加就业机会、对少数民族和边远地区实行特殊优惠或实现其他合法的政治目标的干预工具。正是政府采购职能的这种变化，导致了政府采购法制内容的拓展，政府采购法制已由原来的单纯规定集中采购和公开招标程序拓展到由政府采购主体、采购原则、采购方式和程序以及救济制度在内的有机体系。当然，这个体系还缺乏采购客体的全面规范以及具体详尽的采购规程和供应商制度等，这些内容成为了日后政府采购法制发展的新要求。

当政府采购法制的职能由单纯的财经政策向财经政策、社会经济政策两者合一转变时。一方面使得国内政府采购规模不断扩大，政府采购对经济的影响日益加大，在国际贸易中政府采购也因为其比例加大而对国际贸易自由流动产生影响；另一方面，政府采购中的社会经济政策在国内可以起到扶持民族工业和特定产业，实现宏观调控之功能，而这种产业扶持功能在具体操作过程中，不可避免地演变为歧视外国供货人和外国产品的保护主义政府采购政策。由此政府采购成为发展国际贸易自由化的最大障碍之一，而削减甚至取消各种贸易壁垒一直是国际自由贸易的永恒话题，这就必然促使政府采购由国内规制走向国际规制。

（二）政府采购国际规制的内容与自由贸易化程度成正相关关系

政府采购国际规制的内容与自由贸易化程度成正相关关系，具体表现为国际规制范围不断扩展、采购方式和采购程序不断完善、救济制度更加科学有效。

1.适用范围不断扩大

政府采购国际规制无论是适用主体范围还是适用客体范围都是随着国际自由贸易的发展而不断扩大。(www.xing528.com)

就主体范围来说，最初主要是规制中央政府，随后在自由贸易发展中从中央实体扩大到其他实体。GPA协定和《欧盟采购指令》充分说明了这一点。GPA协定是《政府采购守则》演进的结果，1979年的《政府采购守则》其适用主体范围只限一签字国的中央政府。在具体实施过程中，很多中央政府为了排斥GPA协定的适用，往往将本来由中央政府实施的政府采购下放给地方政府进行采购，有些还下放给中央政府所属的企业来实施，使得政府采购作为国际自由贸易的障碍和壁垒不但没有减少和消除，而且还有加强的趋势，这必然会被国际贸易自由化的进一步发展所不允许，进而在随后的GPA协定中将适用主体拓展到了地方政府和其他实体。《欧盟采购指令》则走得更远，它针对欧洲二十世纪七八十年代的私有化浪潮还将具有垄断性的企业纳入了适用范围。

就客体范围来说，也都经历了由最初的货物向服务、工程等扩展。《欧盟采购指令》由最初的只涉及货物采购和工程招标两项指令扩展到现在的范围涵盖特许经营包括货物、服务和公共工程等三个具体指令就充分证明了这一点。《欧盟采购指令》的这种拓展也是适应自由贸易发展的必然，在欧盟自由贸易流动过程中最初政府采购中货物采购作为壁垒日益明显，然随着国际经济形势的逐步变化和全球经济的发展，基础设施项目和服务贸易在各国作为增强经济发展力、调整经济结构、减轻就业压力之手段逐步为各国所认识，加之经济发展、人口增长、城市化等对交通、能源、供水、供电等基础设施的需求膨胀，各国大力进行了基础设施项目建设，并发展第三产业。第三产业的发展和基础设施的大力兴建，使得工程与服务贸易成为新的贸易壁垒，其纳入政府采购适用范围就成了减少贸易壁垒的客观要求。

2.采购方式和程序不断完善

在政府采购国际规制中，GPA协定、《世行指南》和《欧盟采购指令》都经历了自身不断完善过程。其中采购方式和程序的完善始终是一个核心内容，在国际贸易发展进程中采购方式由传统的公开招标、限制性招标和竞争谈判向包括框架协议在内的完整体系转变；采购程序无论是在程序构造的逻辑严密性、时效科学性和信息透明度等方面都获得了相应发展。

3.救济制度更加科学有效

救济制度是对政府采购中受到歧视待遇的当事人权益之补救。政府采购国际规制在开始形成时期主要强调公平竞争，将供应商的救济基本留给成员国法律解决，使得供应商的权益受损后的救济往往虚置。这种虚置必然不能满足日益发展的贸易自由要求，当自由贸易要求供应商权益保障成为扩大国际政府采购市场的客观必然时，救济制度也就日益完善，《欧盟采购指令》中的两个救济指令在20世纪90年代前后分别出台就是适例。而GPA协定质疑程序的设计更是对1979年《政府采购守则》救济制度质的突破，使政府采购供应商受到双层救济保障。

（三）区域性规制与全球性规制相互促进

在政府采购国际规制中呈现了一个与国际贸易规制不同的样式。在贸易规制中，多边贸易体制先于区域贸易一体化体制，GATT先于欧共体、北美自由贸易区等是一般常识。而政府采购国际规制由于美国在1946年向联合国经济社会委员会提出的将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场原则未被采纳，区域性政府采购规制先于全球性政府采购规制。早在20世纪60年代欧盟就将政府采购纳入规制范畴，出台了两个指令对政府采购中的货物采购和工程采购予以规范。区域性规范为全球性的规范既给予了操作借鉴，也提供了现实动力。进而在各种因素综合下使得GATT不得不关注政府采购，从而《政府采购守则》的出台也就在意料之中，同时1979《政府采购守则》在适用范围、采购方式等方面都吸收了《欧盟采购指令》的有关经验。反过来，GATT这一做法又为欧盟更加全面考虑政府采购提供了动力，这样欧盟又对指令进行修改，形成新的《欧盟采购指令》。新指令在适用主体、客体及例外等方面都作了更加完整的修订，欧盟新指令又促GPA协定进一步发展，GPA协定在很大程度上又吸收了欧盟新指令的规范和经验。