政府采购的救济主体与法定程序

救济主体是指当政府采购过程中权益受损的供应商向其提出纠正政府采购不当或违法行为，保障其合法权益的请求时，依照法定程序对供应商的请求进行审查并作出处理决定的国家机关。作为维护供应商权益的救济主体，对纠正政府采购过程中的违法和不当行为具有法定权力，因而赋予何种国家机关这种权力必需通过法律制度设计来安排。不同的国家在政府采购法律制度中被赋予此种权力的机关不尽一样，这就形成了政府采购救济主体的不同模式。

由于各国历史文化传统、政府采购制度的演进历史以及政府采购市场成熟程度不同，目前国际社会政府采购法制规定政府采购救济主体的主要模式有：独立的行政机关模式、政府采购监管机关模式、司法机关模式和混合机关模式。

独立的行政机关模式是指在行政机关内部设立独立公正的机构受理供应商救济请求之模式，特点在于它是行政机关内部的救济模式。总体来看，这一救济主体模式既能克服传统的快捷的行政申诉模式忽视制度本身运作可能会对救济结果带来偏差，进而难以最大程度地实现公正之缺陷；又能克服公正的司法救济所隐含的程序冗长，当事人请求难以及时满足之弊端。可以说它是对传统的行政申诉救济和司法救济的合理扬弃，在救济主体上有了很大程度创新，这一救济主体模式也被GPA所肯定。目前，多数国家采取这一救济主体模式，如日本。日本在加入GPA后，于1995年12月专门成立了受理供应商救济请求的政府采购审查局，该局的组成成员由内阁设立的政府采购审查办公室行政首长任命，包括专家、学者和政府采购官员，共25名。该机构是独立运作的处理供应商提出救济的内阁内设机构，其权力行使不受其他行政机关和外部干扰，独立审议供应商的救济请求。政府采购审查局处理供应商的救济请求时，发现政府采购过程有不当行为，可拟定建议书送政府采购审查办公室查处。不过，政府采购属行政机关的职权事项，尽管由行政机关处理政府采购纠纷、救济权益受损当事人权益，有助于发挥行政机关专业性特长。但行政机关救济可能存在公平和公正性问题，因而对行政机关内设的受理救济请求的主体必需要强化其公正性和独立性。

政府采购监管机关审查模式是指由负责政府采购监管的机构受理供应商救济请求并予以处理的模式。这种模式也是行政机关内设的救济模式，其公正和独立性取决于监管机关与采购实体是否存在着某种关联和其运作是否受到其他行政机关的干预，当政府采购监管机关与采购实体存在着显性或隐性的利益关联，以及其运作程序不够完善，容易受到外部干扰时，其独立性常常受到质疑。我国目前采取这一模式。在我国，由于政府采购监管部门是政府财政部门，而采购人与财政部门是并行的政府组成部门，且集中采购机构也由财政部门设立。尽管我国《政府采购法》规定：采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系，但现实里看，由于集中采购代理机构由财政部门设立不可避免地存在千丝万缕的联系，这样由采购监管部门负责处理供应商的救济请求，其独立性难免不受到质疑。

司法机关模式是指由法院直接受理供应商救济请求的模式。这种模式属行政机关外部的救济模式，其公正性和独立性值得称颂。但由于法院自身处理纠纷的期限较长，加之专业性限制，往往难以对采购过程的采购纠纷予以及时纠正，这难免不影响政府采购的效率，因而采用这一模式的国家不多。目前采用这一模式的主要有英国，在英国，由于行政合同纠纷与民事合同纠纷一样都由法院受理，而不采取行政诉讼的方式予以解决，因而，其政府采购救济主体也就采取了司法机关模式。(www.xing528.com)

混合机关模式是指由几个不同的国家机关分别来处理由供应商提出的救济性质不同的救济请求之模式。最大的特点在于：将政府采购救济请求依据不同的情况分成不同性质的救济请求并由不同的机关分别受理，它有助于强化救济专业性和提高救济的效率，也体现了政府采购制度的发达程度。目前采取这一救济模式的主要有美国，美国对政府采购救济中的争议问题分为“合同授予争议”和“合同履行争议”。合同授予争议由采购人向政府采购监管部门——国会下设的会计总署或者向联邦赔偿法院提起，这两个机构都有权对纠纷进行裁决进而使供应商的合法权益受到保护。而对于合同履行争议，供应商和采购人只能向合同官员和行政机构内设的公共合同申诉委员会或法院提出。可见美国受理供应商救济请求的机关包括政府采购监管主体、联邦赔偿法院、合同申诉委员会等机构，是一种典型的复合主体模式。美国政府采购救济模式最大特点在于，将政府采购合同也纳入到救济制度的范畴，而一般国家通常将合同履行纠纷纳入到合同纠纷范畴，通过民事诉讼予以解决，也就是说一般国家政府采购法制的救济制度通常不包括对合同纠纷的救济。

除上述四种救济主体模式外，《欧盟救济指令》还设立了专门的证人监督模式。该监督模式要求，在公共事业政府采购过程中，采购实体应对采购过程是否遵循政府采购法制与未侵害采购人的合法权益进行宣誓。宣誓由通过国家认可的具有专业资格的证人来负责，证人需发表证词证明采购实体在一定时间内，采购人所从事的采购活动不存在歧视并符合政府采购法制要求。同时，宣誓证明人还应当对采购实体任何已被认为不当的行为已经得到了纠正、并且已采取措施保证这些不当行为不再犯予以证明。^[15]这种制度是通过具有专业资格的证人来证明采购实体行为合法，是一种独特的救济模式。欧盟的这种救济程序只适用于公共事业采购，不能拓展到所有政府采购纠纷处理。

正是各个不同国家有不同的救济主体模式，作为规范世界贸易组织体制下政府采购市场的GPA，在救济主体模式上未作出具体模式规定，但要求GPA参加方应当建立或者任命至少一个公正的行政和司法机关，该机关独立于采购机构并负责接受审查供应商因相关采购而提交的救济请求，为了确保该种机关的公正和独立，GPA还要求如果受理供应商申请的救济机关不是公正和独立的行政或司法机关，则其处理决定要接受司法审查。^[16]该种审查模式具有一定弹性，同时也给予了成员国一定的自由选择，优势明显。欧盟《政府采购救济指令》也采取了GPA这一模式，不过欧盟指令为了强化独立的行政机构的独立性，对独立行政机关组成成员的资格和任命作了具体规定。要求至少独立机构的负责人应当像审判员一样具有法定的专业技术资格，而其他成员应当由法律规定任命条件，而且独立机构所有人员的免职条件与审判员一样等。^[17]