政府采购法规制的公共政策功能详解

（一）促进环境保护功能

促进环保政策功能是指在政府采购活动中，通过执行有利于环境保护的招标、投标、合同授予等措施实现保护环境等社会目标的政策功能，目前环保政策功能成为政府采购法的一个基本政策功能。当今发达国家普遍实行的所谓“绿色采购”，即是一种典型的以环保、节能为导向的政府采购政策。正是环保政策功能为各国政府采购法所推行，政府采购国际规则也大都肯定这一措施，如《欧盟公共采购白皮书》中指出：政府采购“一方面要考虑环境因素，另一方面要更明确界定实施这些政策的可能性的范围”。^[22]WTO政府采购协定第4条也规定缔约方应对环境给予特别的考虑。

我国《政府采购法》第9条规定，政府采购应当有助于实现包括保护环境在内的国家的经济和社会发展目标。《政府采购法实施条例》第6条更是明确规定：国务院财政部门应当通过制定政府采购政策和具体采购需求标准等促进“绿色采购”。有关行政规章和地方性规章对这一政策目标作了具体规定，形成了“绿色采购”规则，具体内容包括：

1.通过对环保产品的认定，鼓励采购有利于环境保护的终端产品。这种措施主要是针对采购的终端产品设计，其目的是通过购买产品和服务来减轻环境负荷，减少产品消费过程对生态环境的破坏，防止采购的终端产品对环境形成的污染。

2.通过绿色认证提高企业环保生产的积极性。这种措施主要是通过规定环保技术标准，促进企业提高环境生产技术，进而促进我国环境整体水平的提高，其特点在于不是单纯采购符合国家环境标准的产品，而是一种非常规的鼓励性政策。

3.确立节能采购清单，鼓励采购节能产品。这种措施主要是通过节能认定在每年的集中采购目录中确立节能产品清单，鼓励采购人采购节能产品，进而促使供应商尽可能提供节能产品。当然，节能采购不应仅仅只对某项产品要求节能，还需要对那些能耗占用涉及各种因素一些系统工程、高端设备进行综合整体评估，鼓励企业生产出长期资源消耗水平低和整体系统效率高的产品。

（二）扶持特定产业和特定地区功能

扶持特定产业与特定地区功能是指在政府采购过程中，通过执行有助于扶持特定产业和特定地区的招标、投标和合同授予措施，实现扶持中小企业、促进少数民族地区和不发达地区发展的经济与社会发展政策目标的功能。这一功能也为世界上大多数国家政府采购法所采纳。美国政府采购法制就有规制政府采购支持技术创新和扶持中小企业的具体做法。《WTO政府采购协定》也规定缔约方应对发展中国家和最不发达国家的发展、财政、贸易需求给予特别的考虑。

我国《政府采购法》第9条规定：政府采购应当有助于实现包括扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等在内的实现国家的经济和社会发展政策目标。财政部和部分省市也制定了一些具体的实施办法与措施。

1.支持企业自主创新。扶持企业自主创新是政府采购在科技对经济与社会发展作用日益强化的现代社会之必然要求。我国财政部就政府采购支持企业自主创新出台了《自主创新产品政府采购评审办法》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购合同管理办法》等具体规则，对政府采购支持自主创新的招标、投标和合同授予特殊要求作了详细规定，建立了科学合理的认证体系和评价机制，确立了扶持企业性质和产品标准，规定了多种配套措施。尤其对评标中的商业条件作了客观要求，它要求：在价格评标项中，可以对自主创新产品给予价格评标总分值的4％～8％幅度不等的加分；在技术评标项中，可以对自主创新产品给予技术评标总分值的4％～8％幅度不等的加分。

2.扶持中小企业。扶持中小企业是政府采购促进社会公平的必然要求，但目前有关法律规定上只有《中小企业促进法》授权国务院有关部门对中小企业进行界定，2011年12月财政部与工业和信息化部联合制定了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，对中小企业的标准、采购份额保留、参与大型企业的招标等制度和价格优惠做了具体规定，但缺乏政府采购扶持中小企业的具体操作程序，这一功能尚未完全到位。不过美国扶持中小企业的一些措施值得借鉴，其具体措施主要包括：在某些需要大量采购商品和劳务的军事和非军事单位派出“采购中心代表”，为中小企业尽量争取更大的总承包合同份额；设立中小企业管理局为中小企业在替总承包商承担分包任务时提供信任和生产技术能力证明，促使中小企业在政府采购中获得应有份额；规定某些大型项目必须为中小企业保留相应份额；设立有关基金促进中小企业政府采购能力的提高。(www.xing528.com)

3.扶持少数民族地区和不发达地区。政府采购作为财政政策工具，内含有促进社会公共利益和公平正义的价值取向，负有扶持少数民族地区和不发达地区的使命。目前我国政府采购法尚无此方面的具体规则，根据世界各国政府采购法的通行规定，这方面的措施主要有：利用政府采购机制为少数民族地区或不发达地区提供资金帮助；建立政府采购风险机制，确保将政府采购合同授予给少数民族或不发达地区企业的采购人免遭相关风险；准确界定少数民族地区和不发达地区，给予其一定的商业优惠。

（三）购买国货功能

1.购买国货功能的界定

购买国货功能是指政府采购所促进的采购人采购本国货物、服务与工程的功能。这一政府采购政策为大多数实行政府采购制度的国家所推行，不过随着政府采购国际规制领域的扩大和合作主体的增多，“采购国货”的政策作为歧视性采购政策受到政府采购国际协定和条约的限制。

2.我国政府采购法所规制的购买国货政策

我国《政府采购法》第10条规定了采购国货为一般要求，采购非国货为适应例外的绝对采购国货政策。具体来说，采购人原则上应当采购本国的货物、服务或工程，只有在符合适用例外要求的情形下才能采购非国货。适用例外的具体情形包括以下几个方面：

（1）需要采购的货物、工程或服务在中国境内无法获取，或无法以合理的商业条件获取。通常来说，合理的商业条件是指按照自由竞争规律所形成的市场相似交易条件，具体内容涉及到所采购货物的质量、数量以及价格。目前各国通常以价格为基础来作为确立合理商业条件的标准，如欧盟公用事业采购指定第36条规定：采购价格在3％的幅度范围都算合理的商业条件。美国的《采购美国国货法》也对合理商业条件作了具体规定，它规定：联邦政府在授予合同时应对国外的投标人的报价加计6％的差价，然后同国内的投标人报价进行比较，将合同授予报价最低、符合招标文件要求的投标人。目前我国政府采购法对合理商业条件只有抽象笼统规定，缺乏可操作性标准，应通过制定相应具体准则或相关解释来予以完善。

（2）为境外使用而进行采购的。一般来说，政府驻境外机构的采购通常使用的资金是财政资金或公共资金，应当遵循采购国货要求。但是境外机构的采购项目通常受到当地国条件或采购现实的限制，采购本国货物往往成本更高或采购过程变得更为复杂，因而将其作为适用例外是合理而正当的，也为世界很多国家和地区所采纳。美国《采购美国国货法》（Buy American Act）就规定在美国以外使用的货物、材料或供应品可以不采购美国国货，而我国台湾地区的政府采购法也规定：驻国外机构办理或委托办理之采购，应以驻在地国国情和实地作业限制，所免除适用采购台湾货物之义务。

（3）其他法律、行政法规规定可以不采购本国货物的。这是一个保底条款，目前我国的法律和行政法规尚未有此种例外规定，但法律对行为引导功能使它必须对将来可能出现的情况予以规定。这里要求注意的是只有法律和行政法规定等形式的法源可以规定免除采购国货的义务，地方性法规、部门与地方性规章和其他规范性文件都无权就采购国货政策义务作出免除规定。