政府采购：应对财政危机的强力措施

现代管理不仅要有效，而且是低成本、高效率，政府采购法制中职能分离、前契约阶段程序规则等制度有助于促成管理成本降低，提高行政效率。政府采购法制作为规范公共资金使用的法制，其内容包括政府采购计划编制、政府采购目标的设定、采购程序的构造、采购契约的授予等。这些规范一方面有助于将公共资金使用置于竞争环境下，防范“寻租”现象的滋生，使政府采购合同的授予建立于投标人履行合同的能力和资格上，价格、产品、质量以外的其他标准，在合同授予中不起决定作用，进而提高公共资金的使用效率，发挥公共资金使用“节流”作用；另一方面，通过产业导向和支持原则促进产业协调发展，进而促进经济增长从而扩展公共资金的总量，发挥“开源”功能。“开源”与“节流”的有机结合，创设了摆脱政府管理过程中财政危机的强力措施。

政府采购作为规范政府采购契约授予程序的法制导源于政府采购计划的编制，政府采购计划是采购程序展开的逻辑前提和重要组成部分。而“战略计划并不是一个单一的概念、步骤或工具；而是包含了一系列的步骤与方法。这些步骤与方法随着公共部门或非盈利部门的不同而变化，它们是各种条件下公共部门或非盈利部门成功用以管治的工具”。^[16]政府采购计划也包括采购项目及资金的预算列出、预算管理权限与程序、政府采购决策与执行主体的分离且相互监督与相互制约、预算的审批、集中采购目录和采购限额标准的确定，这一系列步骤和方法有助于为政府部门的领导者及其公共管理人员在公共资金使用上应该做什么和怎样做给予行为预期，使公共资金使用符合效率原则，从而使公共资金在计划中获得最佳效率。另一方面，政府采购计划中规定政府采购决策主体与执行主体的分离，有助于现代政府走向公共政策透明化，使政府采购这一公共管理职能部分地转移给非政府外公共管理组织（集中采购机构或采购代理机构）。^[17]就政府自身而言，自然而然地可以实现消肿减肥的功能，政府管理人员的减少就节省了管理成本，公共资金的支出自然会下降。同时，就政府与社会的关系而言，公共管理职能的转移给政府提供了以旁观者身份审视政府采购质量和效果的机会，有条件对政府外公共组织的任何官僚主义趋向进行监督和纠正，使不依政府采购人的目标而进行的采购行为得到及时纠正，从而使公共资金效益最大化目标在这种纠正中得以实现。

政府采购程序是以政府采购计划编制为前提，而程序本身的构造则以公正、透明、竞争为内容。

公开、透明的法制内容涵盖了强制政府采购人提前公开采购信息及其需求，建立定期发布政府采购信息公告、负责提供政府采购信息及向公众提供咨询意见的机构等规范。当前世界各国的政府采购法制都毫不例外地规范了采购信息公开、程序透明、竞标人资格和契约分配标准等内容，这些规范为营造良好的采购环境、为吸引符合条件的供应商都参与到政府采购过程中来提供了制度依据。正是这些准则使供应商在可能的价值空间范围内降低价格来获取采购契约，使同等的公共资金采购到较多的政府组织运行所必要的物资成为可能。同时，公正透明采购方法和程序又为供应商提供科学的行为预测，供应商、承包商、服务商可以据此计算出参加竞争的代价和风险，从而提出最具竞争力的价格，使自己从潜在的供应商转化为现实的中标供应商。这种有序转变可促进正常生产利润的实现，其实现反过来又使供应商意识到价格在竞争中的核心作用，提高供应商进行技术创新以寻求利润的积极性，技术创新的积极性正是经济增长的核心动力。

竞争的法制内容通常体现为强制性、竞争性投标为核心的公开招标程序的设计，这种程序要求政府采购应面向所有的潜在的供应商，并最大限度地保证市场中所有潜在供应商都能参与到竞标中来。这一方面使政府采购决策建立在充分掌握市场信息和价格基础上，进而减少信息不完全性和不对等性及给政府采购经济行为可能带来的潜在风险。另一方面此种程序设计限制了政府采购人自由裁量的边际，有助于消除政府采购过程中采购操作人员的“经济人”的本性，从而使政府采购具体实施人员以实现公共资金效益最大化为行为动机。(www.xing528.com)

公正的内容又以具体的采购方式和相应程序为载体。具体采购方式则规范采购方法的种类，并就每一类方法的适用范围和适用条件都作为明确规定，以指导和要求政府采购主体在采购中根据特定的采购要求和适用条件选择特定的采购方式，这种选择有助于杜绝甚至消灭政府采购中腐败和不正当交易空间和机会，从而遏制政府采购中的“寻租”。众所周知，政府采购中的“寻租”是由于政府采购人利用权力控制采购过程，人为设计需求障碍，营造非生产性利润的环境和条件，进而使供应商不得不通过向政府采购人提供租金，以消除人为设计障碍进而获得采购机会。而具体采购方式及适用条件的规定则要求在每一采购个案中，政府采购人必须根据特定的条件选择适当的采购方式，而不能偏离采购条件，以自己的偏好来选择采购方式，进而将采购方式的选择转化为政府采购人的应尽义务。借助政府采购监督部门对采购方式之适用范围和条件之判断，使得政府采购人人为设计障碍成为不可能，将“寻租”消灭在法制规范中，“寻租”的消减甚至消灭有助于有效利用公共资金，减少政府开支规模。

政府采购中公正法制的另一种内涵则是政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展目标，包括环境保护、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。公正在法律意义上内涵有正当合理和恰当的适用，^[18]这一内容规定使得具体的采购过程中无论是预算安排还是采购限额标准和集中采购目录确定，都会适当地包含一些中小企业、不发达地区和少数民族地区企业的产品、服务等，同时在工程项目中也可以给予上述企业及其有利于环境保护的项目以扶持。“政府在环境保护、社会福利等方面所追求的一些特定目标也可纳入政府采购的通盘考虑”。^[19]其具体操作是将公共资金投放上述部门，而政府大量公共资金在何时何地投向何种产品或项目，对该经济部门和地区的发展、生存和获利都会产生关键影响，进而对整个国民经济发生重要影响，从而调整完善经济结构。政府采购这一功能也早就为学者们所注意到，珍任劳德（Jeanresnaud）在论述政府采购功能时就曾指出，运用政府采购来增加就业机会，对少数民族或边远地区实现特殊优惠、或者实现其他合法的社会政治目标是政府采购的社会功能。^[20]实践上大多数国家的政府采购法制也发挥过这一功能：“就多数国家的现实看，行政机关将政府采购用作干预工具或社会经济政策的手段都已经是不争之事实，不但欧共体是这样，美国和加拿大也是这样。”^[21]

以上分三个层次分别从宏观分层并以主要功能为标准对政府采购法制的公共政策功能进行了探析，其实理论的应用逻辑是政府采购各具体制度具有综合性的公共政策功能，也即某一制度可能同时具有以上三个层面的公共政策功能。具体来说，合同的规制不仅是摆脱管理危机的有效途径，也应当有助于政府走出信用危机、财政危机之困境。正是综合功能及其发挥，使得政府采购的公共政策功能具有合力效应和现实价值。