政府采购：有效方法走出信用危机

从管理层面来看，政府采购是化解管理危机的现实途径，而从政府形象视角看，政府采购有助于政府走出信用危机。管理则是赋予管理者以充分权力处理公共事务的动态过程，在此过程中作为掌握管理主动权的管理者是否独断专横，管理过程是否公正有序，管理中是否滋生腐败，直接影响社会和民众对政府的信任。在管理行政模式下由于国家是管理公共事务的唯一主体，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。^[8]随着管理行政实践的发展，管理职能不断扩大，并日益分化。不断分化和扩张的管理职能必然导致政府的规模膨胀，导致管理中的失调和腐败，进而导致政府形象受损，以致出现普遍存在的对政府的信用危机。政府采购法制通过主体性分化和赋予相对人程序性权益等制度设计，促使政府的公共政策理性化，有助于政府走出管理中的信用危机。

管理过程中，政府信用危机很大程度上由腐败造成。政府腐败从政府权力本身来看是由自由裁量权滥用所致。在现代信息化、民主化、经济全球化社会，为了使行政权对公共事务能及时有效作出反应，必然赋予行政机关与行政官员自由裁量权，他们行使行政权利时拥有一定的权变限度。这种自由裁量如果不受约束而根据个人好恶来行使，其出现腐败也就在预料之中，但如果这种自由度受到严格的程序和客观的标准之制约，腐败产生的可能性就极少。政府采购法制通过规定严格的商业标准和公正、公开的程序规则来为政府采购过程中自由裁量权行使划定界限，不合理使用自由裁量权的可能性就大大缩小了。而从行政权运行方式上看，腐败则是由于信息不对称所造成的“黑箱操作”和“幕后交易”大量存在所生。^[9]公共管理中政府对其所提供的公共产品和公共服务在质量、性能等方面享有充分的信息优势，而公众所援用的信息和知识相当有限，处于明显的信息不对称状态。这种不对称，加之政府官员“经济人”的本性，其管理过程中追求个人利益最大化，造成行政权的腐败也就难以避免。而政府采购法制规制了行政权的透明度要求，把行政权放在公众的监督之下，使公共权力不仅在权力制约机制内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和普遍制约，从而大大降低权力异化和谋取私利的机会。从政府与相对人的关系来看，腐败则是一种“寻租”现象。众所周知，公共管理过程中的“设租”是指政府官员利用权力对公共产品和公共服务进行全程控制，人为设计需求障碍，进而营造获得非生产性利润的环境与条件；“寻租”则是指政府管理的相对人利用合法和非法手段获得某种特权，进而占有租金的行为。可见，公共管理中的“寻租”过程实质上是一种权钱交易过程。而政府采购法制所规定的具体采购方式及其适用条件，则要求每一具体采购过程中政府采购人必须按商业标准依据特定的条件选择适当的采购方式，不能偏离采购条件，以自己的偏好来选择采购方式。这样，采购方式的选择不是一种权力，反而转化为政府采购人应尽的义务，这种义务的不履行则可能成为监督部门行使监督权及制约政府采购人的理由，这就大大降低了政府采购人人为设计障碍的可能，“寻租”也必然在这种降低了的可能中减少甚至消灭。通过从几个不同侧面分析，我们可以看到，政府采购法制有助于减少甚至消灭公共资金使用领域里的腐败，而公共管理过程中，公共资金使用的腐败占腐败的很大一部分，正是政府采购法制对腐败的克制作用，有助于政府走出信用危机。

政府与相对人的关系视角中，政府的信用危机则是由公共管理事务处理过程中存在歧视和不公所致，因为就政府的客体和对象来说，“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映”。^[10]歧视与不公最容易产生不信任感。而政府采购法制中合同授予标准和相对人程序权益的规范有助于促进公平实现。首先，政府采购法制规定合同的授予必须遵循价格、质量等严格的商业标准，地域^[11]、人情、权力等非商业因素不得成为合同授予的标准。同时，以地域标准限制合同授予、以人情和权力因素作为合同授予的考量，还必须承担相应的法律责任。^[12]这就使得地方保护主义、权力滥用等一些严重影响政府形象的现象在严格的商业标准中受到抑制。而“公平的实现本身是不够的，公平必须公开地、在毫无疑问地被人能够看见的情况下实现。这一点致关重要”。^[13]可见，公平的有效实现离不开有效的信息公开规则，而政府采购法制就是以其透明度原则为相关规范而显示其应用特征的。同时，整体上看，政府采购制度还赋予了相对人听证权、知情权、回避权、质疑权等足够的程序权益，这些程序权益，对公平的实现具有极其重要的价值，“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一处健全的程序去执行，可以限制和削弱法律的不良效果”。^[14]程序权益正是通过影响法律效果而对公平产生影响。政府采购法制中，当事人足够的程序权益可以使行政权受到过程性控制，行使权力的理由通过相对人的介入和行政主体共同证成，进而促进公平实现。政府采购法制促进公平的实现，远未到此结束，更具特色的是，政府采购法制通过对第三人权利救济制度的规定来促进实现。第三人权益救济是指政府采购合同授予中，受到歧视、被不合理地排斥在合同授予之外的所有竞标人权益救济，这种权利救济不仅对社会主体参与采购的预期的实现有意义，而更为重要的还在于实现从另一个很重要的角度对政府权力的控制。^[15]从而在权力与权力保障统一中实现公平。(www.xing528.com)

再者，行政机关独断专横和相互扯皮也是影响政府在民众中形象的一个重要因素。独断专横是权力不受制约的逻辑结果，如果管理过程中，一切决策和决定不受制约皆出自某人，管理行为直接体现某一特定管理者的意志，这样在理想状态下管理过程也是被管理者对某一特定管理者意志的迎合，即被管理者对特定管理者的主动合作，而在一般情形下，则可能出现某一特定管理者以权威自居、我行我素，这就必然会滋生腐败。而政府采购法制规范要求政府采购过程，公共权力的行使必须置于管理相对人的监督之中。公众的满意度作为政府采购所追求的目标，这就使得政府采购中权力的行使反过来迎合公众的要求和意志，以公共利益为核心，以公共利益为中心，进而使独断专横失去其存在的合理性。