政府采购：解决管理危机的实用方法

政府采购是一种富有技巧和合理的管理。^[3]政府采购是一种运用公共资金采购政府组织运行所必要的物资，表面上看它是一种有着商业目的的商业行为，而实际上政府采购的目的就是在分离的、非人格的商业行为与政府和契约相对方间几乎是一种共生关系之间的一种折衷。^[4]在这种折衷中，整个政府采购活动必须是在采购机关的控制和指导下有目的的进行，采购机关的活动成为整个采购活动的核心，采购机关活动的规范与否直接会对整个采购产生举足轻重的影响，政府采购法制则是为采购活动提供有效和有序的规则，进而政府采购成为一种富有技巧的管理。正是这种管理技巧的设计及其在管理中的应用，促进了政府管理方式的更新，进而使政府走出传统管理行政下的管理危机。

富有技巧的管理是潜隐在政府采购法制所设计的政府采购政策制定和监督主体与具体采购执行主体分离、公开透明的采购程序、公正的合同授予、互动的合同履行等制度中。这些制度设计，既将竞争与市场机制引入了政府公共管理和公共部门，又将政府职能向社会转移，从而减少政府对市场的干预，放松政府对社会与市场的管制，简化政府管理的行政流程；实现政府从社会的部分撤离，减少了政府职能，更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用。从而使政府走出以权谋私、权钱交易等公平误区和机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮等效率误区，化解管理危机。

政府采购法制作为化解管理危机的一种可行途径，首先在于它有助于促进政府管理思维的转变。从历史的宏观视野来看，迄今为止的行政模式可以分为统治行政、管理行政和新公共管理三种模式，统治行政在思维方式上则主要考虑统治秩序的稳固性，各种制度和管理方式的设计都以此而展开，这种思维方式已消退在管理行政中。管理行政的思维方式则在于“行政就是管理”，^[5]强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力当作管理的本质。正是这种思维及其在这种思维指导下所设计的具体制度造成了管理危机，在新公共管理实践背景下兴起了政府采购则突出公共管理的政府与社会的互动，并以这种思维为基点设计管理制度和管理体制，从而促使政府与社会相互分离并各司其职，使管理行政中存在的一切不可解决的问题消融在政府与社会的互动中。(www.xing528.com)

政府采购法制不仅在于观念层面上的思维转变促使管理危机的化解，更在于具体制度设计中导致管理方式的转变，使政府采购成为管理危机的减压阀。可以说政府采购作为一个整体制度的设计，它本身就意味着管理方式的转变。然理论的分析不应停留在理论抽象的层面，更应深入到具体制度的分析中去，就具体制度来说，最具典型意义的促使管理方式转变的制度设计是政府采购中的合同规制。^[6]合同规制的核心要求是政府采购过程中，采购主体利用合同的安排来实现原本由国家权力强制行使来实现的管理目标，它实际上是一种管理方式的转变。在传统的管理行政中，政府决策和决定的作出都是由单方面的行政权力决定，而在合同规制中我们却看到了管理成为了一种管理与被管理方平等协商、合意决定的行为。这种管理方式如果被管理机关在现实生活中反复运用并推广到相应的管理领域，这会极大地提高管理的有效性，促使管理在社会生活中的实现。首先，此种管理方式易于获得被管理者的认同。管理的有效与权威本质上在于被管理者认同，一种管理方式能不能够受到被管理者的认同，在很大程度上在于被管理者尊重感的产生和敌对情绪的消灭。政府采购程序的设计强调管理者在公共资金使用过程中与相对人发生关系时，双方应该依据严格的、公开透明的程序，并最终以合同方式规定双方的权力和义务。公开透明程序中相对人对整个活动的信息有充分的了解，并拥有发言权，具体决定的作出也充分考虑相对人的意见，这就使相对人不再感觉到自己是一种强迫服从者，而是一种对管理同样具有影响力的主体。这种感受必然会成为一种平等感，平等会促使人们感到自己也会受到社会和国家的珍视，并在这种珍视中有了尊重感。其次，这种管理方式有助于消灭独断专横的个人专制。在政府管理中，个人专制常常是妨碍有效管理的重要因素，在管理行政中由于管理决策和决定由单方面权力行使的结果，权力本身的扩张性和操纵权力的人自身不可克服的缺点容易导致权力行使者我行我素，甚至独断专横。专横的管理靠权力或权威支持，一旦其权力正当性受到质疑，管理便失效。而合同规制强调整个采购过程的实现与活动的履行都需要管理者与相对人相互合作，并将管理者寄予相对人的监督之下，管理者任何侵害相对人权益的行为，相对人都可以获得相应的救济。个人独断专制必然会在救济制度所要求的不能侵害公民的权益和公共权益中逐渐消融。再者，合同规制所体现的政府采购，要求包括政府在内的双方当事人都必须全面履行合同所规定的义务并充分享受合同所规定的权利，任何一方不得强迫另一方服从。这有助于消除在管理行政过程中不论相对方是否认同与服从都必须遵循政府管理而导致的政府与人民之间形成的一种敌对冲突关系，进而建立政府与人们之间的良好合作关系，它构成了主体间的相互尊重和同心协作，进而促使相应的行政目标及时有效地得以执行。最后，合同的规制有助于民主的实现。民主的对话机制之建立是管理有效的根本，“在现实世界中，政治就是妥协，而民主就是政治”。^[7]可见民主充分体现了契约特色。而合同的规制是基于双方主体地位平等对话、协商和意见的一致，契约规制的过程又可以说是民主的构成，充分地体现了民主的本质和特性，与民主的本质有一致性。

合同规制有助于从管理方式转变中化解政府管理危机，而政府采购法制中采购主体与具体从事政府采购事务的采购代理机构相分离的制度设计有助于从政府职能缩减所产生的积极效应方面化解管理危机。当今世界各国在政府采购制度设计上大都规定政府是政府采购人，而采购人并不行使具体采购职能，这一职能则以委托方式委托给具有自治性的社会组织去承担。这种制度设计首先将政府从政府采购这一公共职能撤离，将其转移给政府外的社会性公共组织行使，意味着政府虽然还是专门的公共组织，但却不再是唯一的公共管理机构，它可以促使政府部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行，进而提高政府管理的有效性。同时，公共管理职能的转移就政府本身而言可以达到消肿减肥的目的，消肿减肥不仅有助于提高行政效率，更在于使政府管理者产生一种基于危机而生的责任感，进而以强烈的责任心对待管理，具体管理者责任心无疑是管理效力的核心前提。就政府与社会的关系而言，政府可以对社会自治组织从事的公共管理事务以旁观者的身份审视其质量和效果，并对管理中的不当行为进行纠正。其次，在政府采购人与具体执行主体分离过程中，政府采购人主要是以采购过程中是否贯彻了效率、公平、公开等原则来对具体执行主体进行评判，这实质上是一种市场化管理模式，这种模式着眼于绩效控制和过程控制，不仅要求政府对从事政府采购这一公共职能的社会自治组织，具有协调、监督和管理的权力，而且这些权力的行使也会受到政府采购过程中各种参与人本身独立自主的程度及运行机制的制约，从而影响政府行政组织的价值取向、机构设计、职责、权力和管理方式，甚至在政府行政组织的外围形成强大的压力，以促成政府养成科学、公正的民主管理方式，进而获得管理效力。