控权：美国政府采购法制的演进逻辑

政府采购法制在美国初获施行时，应当赋予其更多的法律品格（限制采购中的自由裁量权），起初并未得到立法者的深切考虑。它基于当时政府采购实践的人们，其智能与判断力所及的只是如何有效地使用从预算中获得的资金。随着采购实践的不断深入和采购规模的日益扩大，他们发现此一制度在操作各个方面都极不便利，以至于他们先前构设的用以提高资金使用效率的制度，反而增加了必须加以整治的社会问题。于是他们认识到如果过分重视资金使用效率，那么就会因缺乏对政府采购过程有效控制而产生许多人们难以接受甚至不能容忍的问题。这种境况迫使他们转向权力制约视角思考对政府采购领域广泛存在的自由裁量权施以控制，追求控权之核心价值。

促使政府采购法制核心价值目标由效率向控权转化的主要是美国政府采购及法制实践中的下列事实。

首先，政府采购数额的增大和采购范围的拓展使得享有自由裁量权的采购主体有了更多的与供货商合谋之机会。十九世纪五六十年代美国政府采购规模得以扩大，从而激起了供货商之间的竞争，不少供货商采取一些非正常的手段允诺给予具体采购操作人以不当利益，进而使得采购人依据有利于自己的目的偏离公共资金所有人的意图授予采购合同，享有采购权的主体尽力为友好供货商和朋友获取政府采购合同则不可避免。政府采购领域中的这种合谋使得政府采购领域丑闻不断。^[59]这一切实际上是初始政府采购法制留下的未注重控制采购人的自由裁量权漏洞所致，认识到未受控制的采购权是上述丑闻产生的根本原因后，控制政府采购中的自由裁量权获得了初步的动因。(www.xing528.com)

其次，政府采购的深入发展使得它具有了公共政策功能。美国二十世纪三十年代出现了经济衰退，为了摆脱经济萧条促使经济复苏，采取了扩大内需的扩张性财政政策。受此种政策导引，政府采购规模和领域日益扩大。政府采购规模的扩大使得政府何时、何地向何人购买何种物资，对该经济部门和地区的发展、生存和获利都将产生人们初始实施政府采购法制时难以预见的至关重要的影响，政府采购对整个国民经济都会发生举足轻重的作用。同时，大量的公共资金通过政府采购投放到市场中去，其行为无疑对经济结构和产业运行有着重要的导向价值，由此政府在政府采购中“借水行舟”贯彻一定的经济和行政政策，特别是那些还没有来得及法律化的政策目标有了可能。^[60]正如美国行政会议在当时的年度报告中所指出的：政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，它是解决贫困、种族歧视、资源浪费、环境保护、经济危机等一系列社会问题的重要方法；同时它也成为政府增加就业机会、对少数民族和边远地区实施特殊优惠或实行其他合法的政治目标的干预工具^[61]。这些政策目标在很大程度上与社会正义对政府行为要求相一致，由此政府获得了依据实时性的目标和具有特定价值的追求做出政府采购决定的权力。甚至人们也产生了一种不切实际的想法：政府履行上述正当职能的合法性也意味着政府的任何具体采购行为同样也具有合法性。这为政府采购主体在具体采购过程中通过关注这类任务的趋向而渗入自己的意图和利益留下了空间和口实。美国政府采购实践也证明了这一点，二十世纪三四十年代美国政府采购实践就不断出现了在贯彻公共政策意图的政府采购中渗透采购人私意的案例。^[62]理论地看，政府采购主体能在政府采购中掺杂私意是政府采购决定具有广阔的选择空间，不受法律严格控制所致，他也同样地证明“所有的自由裁量权都有可能被滥用，这仍是个至理名言”。^[63]因此，必须注意到政府采购自由裁量权的危害性，并对其进行监督和控制。^[64]寻求控制这种新的自由裁量权之方法就成了进一步完善美国政府采购法制的客观必然。

再次，二十世纪三十年代末美国联邦最高法院与福兰克林·罗斯福总统之间的斗争重述并强化了政府经济政策与行为必须受到法院的司法审查之结果。在美国，行政机构与最高法院之间的斗争可以说是大多数美国人所熟悉的当代史，但对政府采购法制有意义的却是二十世纪三十年代罗斯福领导的行政机构与最高法院的斗争。尽管这场斗争很难说谁胜谁负，但却产生了一项对政府采购法制具有恒久意义的重要结果^[65]。众所周知这场斗争的核心是围绕当时美国政府为了走出经济困境而制定的有关经济方面的法律和法规是否合宪而展开的，其结果强化了最高法院的司法审查权，法律实践再次重述了司法审查权的价值。这种重述也得到了立法机构的高度赞扬，美国参议院司法委员会1937年的报告中指出：对美国宪政制度的维护“要比实时地采取不能具有多大碑益的立法更具无可比拟的重要性”^[66]对司法权价值的重述和立法机构对重述的称颂使司法审查在经济法制中的运用受到了普遍欢迎。作为经济行政法制的政府采购法也必须受到司法审查，这样政府采购过程及具体采购中经由采购主体自由裁量权而形成的采购决定之实际内容，应当受一个独立法院的审查便成了政府采购法制应有之义，司法审查这种控制自由裁量权的有效方式也就进入到了政府采购法制，控权价值追求之内容得到了进一步拓展。