未来走向：我国政府采购法制的统一立法

单一立法模式是法律经验主义时期我国政府采购立法模式的选择，这种模式下的政府采购法制存在着难以克服的内在矛盾和困境，21世纪当我国法制建设进入到法律理念主义时期时，转变过份强调立法的实践基础之立场，突出法律自身品格之要求，重新思考政府采购立法模式就成了理论的逻辑必然，这种思考的结论必定是政府采购法制进一步发展时当采取单一立法模式。

作为事物之理的法律是对人们交往中形成的具有普遍性之规则的立法表达，其首要品格是内在的逻辑一致性，不应存在矛盾是维持人类行为服从规则治理之法律的核心原则。^[41]“如同在大自然中一样，我们赋予了连续一致性以法律这个称谓。”^[42]法律的内在一致是法律成为人们所普遍接受的行为指南之必需，“法律还应当连贯、一致，避免此处这样规定、彼处那样规定，从而使人们无所适从。如果要使法律成为人们所普遍接受的行为指南，那么法律体系中的各个部分之间的一致性就是必不可少的”。^[43]西方学者莫里斯·科恩特别强调：“法律绝不能放弃一致性方面的努力。”^[44]

怎样才能在立法中维护法律的一致性品格呢？“通过把一种一致的裁判标准适用于大量相同或极为相似的情形，我们实际上是将某种程度的一致性、连贯性和客观性引入了法律过程之中，而这将增进一国内部的和平，并且为公平和公正的司法奠定了基础”。^[45]法律一致性是法律理念主义的基础理念，法制演进到遵循法律理念主义的今天，政府采购立法要与法治进程协调、融通，其立法就必然要舍弃过往分别依据“资金性质”和“项目性质”将政府采购关系割裂开来，并进行单独立法的立法格局，而是要依据政府采购行为和政府采购关系这种一致的标准来确立政府采购立法思维。由是摒弃排斥政府采购统一关系的招标投标单独立法就成了政府采购立法服膺法律理念主义的应有逻辑。

法的一致性作为一种理论抽象在现实所面对的是复杂的社会关系，怎么样将复杂的社会关系统一于法的一致性中来，使法律成为由不同层次规范组成的有机整体是其内在理路。“多元的法律秩序不是相互无关的、立场不同的，而在调整人们之间的关系这一点上，必须看做是一元的，具有统一意义的。”^[46]政府采购法所调整的社会关系涉及到采购人与采购代理机构、采购人与供应商、采购人与采购监管机构以及采购监管机构与国内采购主体等之间的关系，看上去也许纷繁复杂，甚至十分零乱，但这些关系之间必然存在着由政府采购行为和作用机制所决定的相互同一性，立法只能遵循此种同一性，尤其法治演进到理念主义阶段的立法更不能因为实践基础之强调而漠视此种同一性。“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现。”^[47]政府采购立法上要体现这种同一性，则需运用一定的立法技巧将所有的政府采购关系包罗其中，并尽量减少游离于政府采购法之外的社会关系来构建政府采购基本法。然而同一性的强调并不能抹杀政府采购关系的复杂性和具体性，这种复杂性和具体性的落实则需要发挥我国现实立法体制中部门立法和地方立法之作用，也就是要以基本法为基础通过不同部门、地方和层面的“立法者”制定有关实施细则和具体执行办法或标准，进而使政府采购法制形成一个法律规范效力层级齐全、层次分明、结构严谨、内容协调的法律体系之有机体制。可见，不同效力层次政府采购法律规范体系是平衡政府采购关系复杂性和多样性的有效制度构架，而这种构架的基础则是单一的政府采购基本法。

通过法律体系使复杂的政府采购关系统一于法的一致性，是从立法技术层面解决问题，当我们转入到法律关系所涉及的社会利益主体时，法的一致性则需要通过立法博弈来实现。尽管政府采购立法模式的选择并不涉及具体社会主体的利益，但由于我国立法体制中相应行政主管部门参与了立法草案的制定，他们均有其内在的制度化利益。过往我国立法中过份强调全社会共同利益和国家利益，否认个别利益的正当性认知，忽视立法主体自身的制度化利益。没有对个别利益的肯定也就无需立法博弈，不能通过立法博弈获取制度化利益的行政管理部门明修栈道，暗度陈仓，在政府采购立法中极力主张自己管理范围与事项的特定立法需求。并借助立法起草权主导政府采购法律规范的话语权进而争取自身的制度化利益，这造成立法不善的同时还助长了过度立法。政府采购分散立法实质上就是一种过度立法的表现。

法律经验主义对立法中共同利益之强调漠视了立法博弈，而法的内在特质则在于肯定法是多重利益分化和协调的产物，以法的内在特质为追求的法律理念主义在立法上必然要关注并协调多重利益——不同主体的利益，进而肯定立法博弈。政府采购立法中的立法博弈的一个前提性内容就是允许享有不同层面政府采购立法权的政府采购行政主管部门充分表达自己的愿望和利益，并在共同认可的规则下自主地进行相关辩论和妥协，形成一个不同行政主管部门认同的立法模式选择，这种模式必然是内涵各方博弈利益的统一立法模式，因为只有能消除摩擦和冲突并关照到不同利益主体的统一与协调的政府采购法规范才可能产生持续的最大博弈利益。(www.xing528.com)

当代法律的内在品格不光是关注法律自身，而且也要注重国内法制与国际法制相接轨并吸收国外立法的先进经验，我国政府采购法制发展也应遵守这一基本规律，既要注重与GPA协定相协调，也要以开放的态度从西方发达国家先进的政府采购法制中吸收有益的经验。

从西方发达国家的立法经验来看，当今世界上对招标投标单独立法的国家只有埃及和科威特，^[48]这两个国家的立法模式只能够作为一种类型而存在，很难称得上为经验。而有着200多年历史的西方发达国家的政府采购立法模式则有经验之价值，它们都是将招标投标作为一种方式纳入政府采购规范体系中，并建立以《政府采购法》为基本法，招标投标为采购方式的法律体系。^[49]

不仅西方发达国家的政府采购立法经验启示着我们应该采取单一立法模式，而且加入GPA协定要求我国政府采购立法必须采取单一立法模式。我国2008年已正式向世界贸易组织提交了加入《WTO政府采购协定》的承诺清单，并展开了数轮加入谈判，这意味着我国将要履行《WTO政府采购协定》的一般义务。GPA协定一般义务的核心内容是：“本协定适用于协议涵盖的所有采购的措施，无论其是否全部或部分采用电子化手段。”^[50]这里措施一词是对一国“政府采购的法律、法规和行政规章以及采购机构适用的规则、程序和惯例”的抽象。^[51]它使用“类型”化思维将政府采购各种具体措施和做法用抽象概念进行了编辑，使各种措施成为了一种理性的集合。协调一致是集合的核心准则，这也为缔约国政府采购措施提出了协调统一之要求。要做到政府采购各种措施的协调统一，显然采取统一立法模式比分散立法模式更容易达到目标。

值得注意的是，采取统一立法模式因将招标投标方式与程序纳入到政府采购法制中统一规范，有人会认为，这将造成“使一般意义上的招标投标活动失去基本法律依据”^[52]的结果。其实，这种担心是计划经济时代下思维惯性在作怪，它的前提是主张任何问题都应当由政府来进行管理，且在依法治国的口号下这种管理要通过法律进行，任何招投标活动都要有相应的法律，就是这种逻辑之必然。事实上在社会主义市场经济背景下，立法更应当思考如何最大限度内充分发挥市场与个人的首创性与积极性，要考虑市场构造和选择制度的作用，“应将市场当做政府干预的替代选择，多让市场解决问题”，^[53]立法中应该考虑如何“不规制”。不规制也即只有通过市场等其他有效方法不能达到目的时才转向法律途径，立法应该有实质的必要。如果有了这种法制理念，前面的担心就显然多余了。从法律视角来看，上述担心的实质是，如果招标投标方式与程序缺乏单独立法，社会生活中的民事和商事主体在日常的工程等采购中因不能适用规范公共资金使用的《政府采购法》，必然造成其行为缺乏法律规制之结果。其实招标投标方式作为《政府采购法》的强行法律规范，并不排斥和禁止其他非政府采购主体援引并践行其规则，也就是说，并不妨碍民事和商事主体依自愿原则对招标投标方式和其他方式的选择适用。事实上，民商事主体在从事相应行为时，考虑到交易的安全性和公正性，往往会选择《政府采购法》中的招投标程序。