工程招标制度初露端倪

完整意义上的政府采购包括货物、服务、工程等，然各国政府采购法制实践受历史条件、文化传统、法制基础等因素的影响，并不是一开始都将上述各方面一体地纳入法律规制范畴。我国在政府采购领域中，最初开展的实践是建设工程招标投标，工程招标是我国政府采购制度的起点。

工程招标始于1980年10月17日国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》的出台，它首次规定：“在社会主义公有制经济占优势的情况下，允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间，发挥所长，开展竞争。……对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法。”^[28]这一规范性文件推动工程招标投标进入地方探索，深圳特区和吉林市率先进行了这种探索，并取得良好效果。南京市政府则在探索的同时，对招标投标进行初步规范，1984年1月1日，发布了《南京市城镇建设综合开发实施细则的通知》，规定：积极推行招标、投标办法，择优选用施工队伍；招标投标工作应在城市建委主持下进行。这时推行招投标之目的在于期望引入竞争机制，打破经济运行中的绝对行政计划和条块分割格局。

随着工程招标地方实践的不断开展，基本统一的制度规范成为现实需要。为指导地方的统一实践，1984年9月18日，国务院颁发了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。该文件强调：要改革单纯用行政手段分配建设任务的老办法，实行招标投标，大力推行工程招标承包制。在国务院文件指引下，相关部委出台操作性规章，1984年11月20日，国家计委联合建设部制定了《建设工程招标投标暂行规定》，规定用30条粗线条规定了招标投标的基本要求和必经程序。但对核心内容——强制招标投标的范围及评标机构与评审规则，“授权各省、自治区、直辖市和委托国务院各有关部门，可根据本规定，制定本地区、本部门的实施细则”^[29]，授权制定实施细则，为地方工程招标实践留下一定制度规制空间。随后，我国许多省市的基础设施和公共工程普遍开展了招标投标活动。全国范围内，具有公正、公平和竞争价值取向的招标投标广泛应用于利用国外贷款、机电设备进口、建设工程发包、科研课题分配、出口商品配额分配等领域。^[30]经过这些领域多年实践证明，招标投标制度“对于推进投资体制改革，创造公平竞争的市场环境，提高经济效益，保证工程质量，防止招标投标中的腐败现象，具有重要意义”。^[31]河南、山东、上海、汕头等七个地方为规范实践中的招投标行为先后制定了各自建设工程施工的暂行规定，对招标投标做了粗线条的概括规定；1992～1995年陆续有青岛、沈阳、云南、湖北等20个地方政府出台了更为详尽的招标投标规范。(www.xing528.com)

大量地方和部门授权立法为制定全国性法律提供了多层次、多方面情况和信息，也提供了立法经验。处于经验主义立法阶段的20世纪，工程招标制度不可避免走向法律。因为经验主义立法强调，“对新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践检验的阶段。在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律”，^[32]“开始时法律可制定得简单些，以后再细致完善，先制定地方性法规，然后制定全国性法律”。^[33]在我国计划经济体制下，重大工程项目由国家发改委的前身国家计委进行审批，当涉及到对建设工程领域中招标投标行为规范时，由其行使法律草案起草权顺理成章。1994年全国人大常务委员会委托当时的国家计委起草规范工程招标的《招标投标法（草案）》，工程招标制度初见端倪。

草案经反复征求意见和审议，于1999年6月《招标投标法》正式通过。其颁行适应了20世纪末我国推行加大国家投资力度、加快基础设施建设以拉动国民经济持续增长政策之需要，有助于解决现代化制度建设保障需要与国家层面招标投标规则空缺的矛盾，为建设工程市场有序发展注入了制度力量。