新公共管理理论：探析政府采购法制发展的理论动因

法律制度是调整社会关系的规范，社会关系、人与人的互动、博弈、交易以及人类行为与社会环境变化，必然引起法律制度的变迁。^[18]只是在社会关系和环境变迁的不同历史时期，引起法律制度的核心因素不同并不排斥一些非核心因素在法律制度演变中的作用，政府采购法制的演变也如此。如果说经济体制以及财经经济政策的发展促使政府采购职能的变化，构筑了一个比较完整的政府采购法律制度；那么政府管理方式的变化则促成了完整意义上的政府采购法律体系的形成，并使其内容得到丰富和完善。

从历史的宏观视野来看，迄今为止的政府管理模式经历了统治行政、管理行政和新公共管理三种模式。统治行政在思维方式上则主要考虑统治秩序的稳固性，各种制度和管理方式的设计都以此而展开，这种思维方式已消退在管理行政中。管理行政的思维方式则在于“行政就是管理”，^[19]强调国家运用行政权力实现公共利益，并视运用强制性权力为管理之本质。对行政权力强制性的强调使得政府陷入了管理危机、信用危机和财经危机的困境，新公共管理理论所要解决的问题是使政府走出上述困境。为走出这些困境，新公共管理理论提出了诸如政府业务合同出租、打破政府垄断等措施，这些措施内在地促使了政府采购法制的完善和发展。

20世纪70年代以前，人类占统治地位的行政方式是管理行政，管理行政要求政府运用强制性权力垄断公共事务，政府在决策方面的角色就是一个资源分配者。资源分配是管理者组织战略制定的核心，而资源分配中的资源不仅包括时间、金钱、物质材料、人力以及信誉等管理者分配的一级资源，而且也包括管理者通过购买行为对资源的再分配。^[20]这样政府的购买行为就被看作一种分配公共财产、解决劳动力就业的一种重要形式，“随着政府的角色转变为规制者、利益分配者和大雇主，它将过去分散于私人公司、贸易与劳动协会以及慈善机构的权利吸纳到其功能与职责中”。^[21]这样管理行政越是发展，职能就分化越充分。而管理行政的职能分化是对象性分化，而非主体性分化，^[22]这样，职能越是分化，政府的规模也就越庞大，于是政府自身也就出现机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮等问题，极易造成管理中的失调、失控和效率低下，导致管理危机。新公共管理理论要化解政府管理危机，必然要改变政府管理方式和削减政府职能。

在管理方式改变上，强制行政权管理公共事务的方式，定会被一种获得被管理者认同的、减少管理强制、降低管理成本的新方式取代。这种新方式是一种要求在管理过程中管理相对人对整个管理活动信息有充分的了解，并有发言权，且其发言和意见能够得到管理者充分考虑。同时管理者的个人专制也要得到有效遏制，进而使得管理者寄于被管理者的监督之下，从而产生管理者与相对人相互合作。再者，管理者在管理过程中任何侵害相对人权益的行为，相对人都可以获得救济。因为只有这样，在政府管理过程中相对人才不再感到自己是一种强迫服从者，而是一种同样具有影响力的主体。实质上也就是一种合同管理方式。它在现实生活中的具体运用，不仅有助于获得被管理者认同，而且有助于民主的实现。合同的规制有助于民主的实现，民主的对话机制之建立是管理有效的根本。“在现实世界中，政治就是妥协，而民主就是政治。”^[23]可见民主充分体现了契约特色，而合同的规制是基于双方主体地位平等对话、协商和意见的一致，契约规制的过程又可以说是民主的过程，充分地体现了民主的本质和特性，与民主的本质有一致性。这样合同规制管理方式在公共支出领域里的运用，就必然要求合同规制方式延展到公共支出领域的各个触角，这就促使了政府采购法合同授予制度的丰富与完善。(www.xing528.com)

新公共管理不仅从总体上要求政府转变管理模式，而且要求缩减政府职能来化解管理危机，它要求政府首先从一些公共事务中摆脱出来，将一些能够通过自治解决的问题交由社会自治组织去管理；同时，政府的某些经济职能也可以转移给现实生活某些专门从事相应经济的职能组织去办理。这意味着政府虽然还是专门的公共组织，但却不是唯一的公共管理机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担公共管理的职能。^[24]这可以促使政府部分地甚至完全地从日常管理工作中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行，进而提高有效性。同时，公共管理职能的转移就政府本身而言可以达到消肿减肥的目的，消肿减肥不仅有助于提高行政效率，更在于使政府管理者产生一种基于危机而生的责任感，以强烈的责任心对待管理，具体管理者责任心无疑是管理效力的核心前提。这种缩减政府职能的管理措施，也必然要求作为公共财经支出的政府采购法制有所反应，因为“政府支出是政府介入社会生活程度的一个指标”。^[25]它受到公众的普遍关注。政府采购法制中采购主体与具体从事政府采购事务的代理机构相分离、政府采购人与具体执行主体相分离、采购监督机关与采购人相分离等制度的建立和完善就是缩减政府职能的逻辑结果。

管理行政不仅使得政府面临管理危机，而且在管理行政模式下，由于国家是管理公共事务的唯一主体，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。^[26]这使得管理者常常以拥用国家管理权而自居，对于长期受封建意识影响而缺乏民主观念的管理者更是如此。他们的权力观念不是权力的公意性——权力来自人民，而是权力在社会管理活动中的强制力以及强制力所带来的利益。这样在缺乏良好监控制度下，权力被滥用也就在所难免，进而导致管理中的失调、腐败以及对相对人的轻视与不公，使政府形象受损，以致出现普遍存在的政府信用危机。而政府采购法制通过主体性分化和赋予相对人程序性权益等制度设计，促使政府的公共政策有助于政府走出管理中的信用危机。

新公共管理理论于20世纪70年代末80年代初在西方兴起的一场公共行政改革中演变成为实践。这种实践发端于英国，继英国之后，澳大利亚和新西兰也开始了公共行政改革，与此同时，美国、加拿大、法国等西方国家也都采取了类似改革措施。因此，这一时期英、美的政府采购法制相对来说也日益完善，并构筑了独立的法律体系。英国在公共行政改革过程中，对公共支出进行了严格规范，并颁布了一些政府采购指南和实施指南，进而形成了以政府政策、预算控制、个人责任和议会监控为前提，以《英国公共工程合同规则》《英国公共设施供应的公用事业工程合同规则》《英国公共服务合约法规》《公共供应合同管理条例》《采购政策指南》《采购实施指南》为核心的政府采购法律体系，其内容则涵盖到采购主体、核心原则、社会经济政策、采购过程职业化、合同授予、跨部门协作、投标申诉和纠纷解决等。可以说，英国作为一个判例法国家，其政府采购法律体系之完善是很多成文法国家所不及的。美国在推行公共行政改革过程中，除对原有的政府采购法制修订外，如对《购买美国产品法》进行了修订，还根据公共行政新政策需要制订和完善了一些新的涉及政府采购方面的法律法规，如《联邦采购条例》（1984）、《竞争与合同法令》（1984）、《联邦采购流水线法令》（1994）、《克灵格——科恩法令》（1996）等。这些规则构成一个有机法律体系，对美国政府采购主体、主要原则、合同签订程序、承包商资格审定、投标上诉、合同实施方式、合同中止、纠纷解决方式等予以了规制。^[27]