财经政策工具：政府采购法制背后的初衷

政府采购发端于资本主义形成初期，其原初形态是政府以不同于普通民事主体的身份到市场采购的行为，被作为一种财经政策而使用。

众所周知，国家是靠纳税人的税收而支撑日常管理和运作的，国家在任何时期都有一定的财经政策。资本主义形成初期主要资本主义国家所采用的财经政策都是收支平衡的财经政策，并以预算方式保证这种平衡，政府靠三个途径来支付它们所消费的产品和服务以维持国家运作，这三种途径是税收、借款和印制钞票，^[1]它们都有其局限性。要想维持币值防止通货膨胀，政府就不能无限制地印制其所需要的钞票；而借款必然会增加未来的预算来偿付账目，而且还要冒转移资金优先权之风险；而社会对税收的容忍度也有一定限度，它有一个看不见的“上限”。这决定国家在制定财经政策时就必然要考虑如何发挥资金的使用效率，而其中政府某一个部门来购买政府管理所需要的产品，可以收到规模效益，以同样的资金获得更多的产品，这就使得政府采购的最初形态主要是通过设立专门的机构来从事政府采购，并对采购方式作出一定的规定。资本主义早期的商品经济形态和政府的“守夜人”角色定位，也为上述内容的政府采购提供了政治和经济基础，因为“守夜人”角色意味着管得越少的政府是越好的政府，政府只要把自己的事管好就行，无需介入到社会的经济生活中去。而商品经济形态的市场要求相对不充分，政府采购也不可能市场化，也只要考虑专门机构负责采购，无需考虑更多的经济及政策目标。

作为财经政策的政府采购，其核心目标是遏制政府采购人“经济理性人”的品格，使其按照公共资金所有人的意图来使用公共资金，“从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机”，^[2]进而使财政资金获得有效使用。其采购根本目的在于采购到政府管理所需要的物品，“采购之根本目标在于识别所需要材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获取这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要”。^[3]

英国、美国和法国早期的政府采购就鲜明地反映了这一点。西方发达国家的政府采购一般认为发端于英国，可追溯至1782年英国政府设立的国家文具公用局采购政府部门办公用品的行为。“1782年，当时的英国政府就曾经设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资。”^[4]英国当时设立专司政府采购机构的目的在于满足政府日常管理职能需要，提高政府资金使用效率，因此，他考虑的是商品的价值因素和质量因素，以最低廉的价格获得质量最佳的产品，满足使用者的需要。当时对采购主体的主要要求是不滥用职权背离公共资金所有人的意图去追求个人好处，政府采购法制核心内容是规范和控制采购人的采购权，不过也给采购主体一定的自由裁量权，让其自由根据国家政策规定选择友好供应商。正是这种自由权的赋予使后来大范围采购时，产生了供应商与采购主体之间的合谋，采购主体不完全依商品价值和质量因素来选择供应商，对这一弊端的克服促使了后来英国政府采购法制中“物有所值”原则的形成，它要求采购主体依照法定的方式和程序来选择供应商以保证供应商之间公平竞争和采购主体依法采购。这激起了供应商之间的竞争，使采购制度成为国家干预经济手段提供了可能。可见这一时期英国中央政府各部门的采购都只是在政策指引基础上进行的，除了控制政府支出外，种种合法的采购方式都被视为不必要。^[5]

英国的这种政府采购制度，对其早期的殖民地美国产生了一定影响。美国是世界上实行政府采购制度较早的国家之一，可以说与这种影响密不可分。美国在独立战争时期为了解决一些军需品、物资及劳力的匮乏，也采取政府采购方式进行购买，并以法律的形式将政府物资采购权赋予当时的财政部长。^[6]战时物资采购往往是急需的，因此，常常是用直接采购方式，直接采购方式使得采购主体享有很大的自由裁量权，随着政府采购数额的加大和采购范围的拓宽，享有采购权的主体往往尽力为友好供应商或朋友获取政府采购合同，政府采购领域丑闻不断出现。于是产生了规范采购方式的动因，1861年，美国国会通过了一项联邦法案，对政府采购方式、程序及必须实行公开招标的采购等内容作了详细的规定，这些规定为美国以后政府采购立法奠定了基础。^[7]但其主要内容还是规定行政部门负责根据国会通过的预算来执行政府采购，除非行政部门有国会所拔的款项，否则他们不能授予合同。可见，此时美国的政府采购也主要是一种财经性政策。随着政府采购制度的发展，政府采购与国家经济政策目标的关系逐步为人们所认识，其后并作为经济发展的一种手段来认识。(www.xing528.com)

法国实行政府采购制度的历史也非常久远，可以追溯到它的公共征收和公共征调制度。19世纪期间由于法国进行运河、道路、铁路等重要工程建设，大量进行公共征收。依据法国法律，公共征收是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则以强制方式取得私人不动产的物权和其他物权之程序。^[8]该制度主要适用于采购不动产。后来，法国又通过实行公共征调制度将采购扩大到动产和劳务。公共征调是行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。^[9]这时，公共征收和征调只类似于政府采购，并不是完整意义上的政府采购，而这种准政府采购其财经政策性质也是十分明显的。

如果商品经济和政府“守夜人”角色定位下的财经政策工具，促使了政府采购法制的萌芽，并形成雏形；那么现代市场经济和政府干预主义下的赤字财经政策的推行则使得政府采购法制作为一个新型的法律制度得以全面形成。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物，与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。^[10]随着资本主义政治、经济制度尤其是财经政策的变化，政府采购获得了新的发展。众所周知，20世纪30年代，凯恩斯理论在资本主义国家兴起，并演变成相应的政治、经济实践。凯恩斯理论在国家财经政策上主张非平衡预算，允许赤字的存在，认为“只要政府在资本社会的经济生活中开始扮演实质的角色，政府的支出就可以抑制经济周期性波动中正常的繁荣或是衰退趋势。也就是说，如果政府的支出占国家GDP相当大的比例的话，那么政府对于国家经济周期性波动就可以扮演平衡杠杆的作用。赤字支出（即支出多于收入）可作为刺激经济脱离经济衰退的工具。政府盈余（即收入多于支出）则可作为管制经济增长或是抑制通货膨胀的工具”。^[11]凯恩斯主义在政治上主张政府干预，扩大政府职能，政府应当积极干预经济，刺激投资和消费。凯恩斯认为：“政府直接投资不仅可以弥补私人投资的不足，以维持国民收入的应有水平，而且政府每增加一笔净投资，还可以通过乘数效应带动私人投资和消费，使国民收入量比最初的净投资额有成倍的增长”。因此、凯恩斯“希望国家多负起直接投资之责”。^[12]凯恩斯理论产生后很快演变为西方主要资本主义国家政治经济实践，各国政府加大了政府干预经济生活的力度。尤其在20世纪30年代西方经济衰退时，各国政府为扩大内需采取了扩张性的财经政策，与之相适用，政府采购政策就是扩大政府采购规模和领域。这一时期政府采购法制在内容和功能上都发生了巨大的变化，美国的政府采购政策可以说是这一时期的典范。罗斯福时期，美国经济跟当时西方国家经济一样出现经济危机，经济处于萧条时期，为了摆脱经济萧条，促进国内经济复苏，美国采取了扩大政府公共开支，增加公共工程建设等政策，为了使这些政策实施，美国国会于1933年通过了《购买美国产品法》，该法规定凡用美国联邦基金购买供政府或建设公共工程使用的商品，若非违反公共利益，或国内产量不足或质量不合标准，或价格不合理地过高，均应购买美国产品，仅在美国商品价格高于外国商品的5％以上时，才能向外国购买。^[13]也即美国政府基于公共使用的目的，只能采购在美国采掘或生产的，已制成的物品、材料或供应品；所采购的已制成的物品、材料或供应品，只能是实质上全部由在美国国内采掘、生产或制造的物品或供应品制成，并且应在美国国内制造。除非有关部门或独立机关的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。^[14]同时，该法还对政府采购的方式和合同授予等方面作了规定。其出台不仅使政府采购法制的内容得到完善，而且也使政府采购发生变化，由单纯的财经政策向实现国家经济政策手段方向发展。正如1969年美国行政会议所指出的政府采购是政府调节经济和社会的基本手段，它是政府解决贫困、种族歧视、资源浪费、环境破坏、经济危机等一系列社会问题的重要方法。^[15]政府采购法制的性质也相应发生根本变化，由财政预算法性质向宏观调控法转变。正是政府采购法制宏观调控作用的发挥，促使了美国国内经济的复苏。可以说，《购买美国产品法案》在很大程度上扶持和保护了美国工业。政府采购法制这一作用促使了其自身的发展，随后美国通过了众多的法案来规定政府采购行为，这些法案主要有：《武装部队采购法》（Armed Service Procurement Act of 1947）、《联邦财产与行政服务法》（Federal Property and Administrative Service Act of 1949）、《合同竞争法案》（Abstract Compete Act of 1962）、《联邦采购局政策法案》（Office of Federal Procurement Policy Act of 1974）。这些规则构成一个有机法律体系，对美国政府采购主体、方式和程序等予以了规制。^[16]政府采购这种性质转变不是美国独有，西方许多国家的政府采购都发生过这种性质变化。就多数国家的现实看，行政机关将政府采购用作干预工具或社会经济政策的手段都已经是不争之事实，不但欧共体是这样，美国和加拿大也是这样。^[17]

由美国、加拿大、欧共体等国政府采购法制的这种变化，我们可窥视到随着财经政策的变化，政府采购的职能已由单纯的维护预算平衡功能拓展到了社会经济政策功能，政府采购已成为政府增加就业机会、对少数民族和边远地区实行特殊优惠或实现其他合法的政治目标的干预工具。正是政府采购职能的这种变化，也导致了政府采购法制内容的拓展，政府采购法制已由原来的单纯规定集中采购和公开招标程序拓展到由采购原则、政府采购主体、采购方式和程序以及救济制度在内的有机体系。当然，这个体系还缺乏采购客体的全面规范、具体详尽的采购规程和供应商制度等，这些内容成为了日后政府采购法制发展的新要求。