政府采购的特征及公共管理性

如果存在着检验和证明政府采购区别于诸如私营采购等其他采购行为的众所公认的标准，那么就存在一种政府采购内在规定性的最低限度的基本要素，这些要素主要有：

首先，政府采购主体是公共资金的使用者。在政府采购主体界定上曾经普遍使用的是国家机关及其所属实体，同时在国家机关上，有的国家法律把国家机关主要限定在政府部门，而不包括立法及司法部门，这显然有背于政府采购的立法目的，因为立法的目的在于提高公共资金的使用效率，而公共资金使用者显然不限于行政机关。因此随着理论研究的深入，大多数国家的立法都将所有使用公共资金的国家机关和团体组织纳入政府采购主体范畴。随着经济的发展，理论界发现一些公用事业部门也使用公共资金，随之也将其纳入政府采购主体范畴。因此，判别政府采购首要的标准是政府采购主体是公共资金的使用者。这里，公共资金的使用者比单独列举政府采购主体更具普适性，能涵盖各种政府采购法制对政府采购之界定。同时，也能使政府采购概念具有适应经济形式变化而不更改其内涵的稳定性。

政府采购主体必须是公共资金的使用者，这是一切政府采购所必须具备的条件，但不是充分条件。同时，具备此条件的采购活动并非都是政府采购，一项采购行为是否属于政府采购，必然视政府采购为行为整体并结合行为性质与目的、采购资金性质等要素综合把握。

其次，政府采购行为兼具民事行为和行政行为双重性质。正如西方学者所认为的：“一般来说，政府采购具有商业行为和非商业行为的双重，世界各国的理解也不一样，有的国家基于政府采购行为是政府行为和非政府行为（即客观标准）来区分政府采购行为的性质；而另一些国家则基于政府采购的目的（即主观标准）来区分政府采购行为的性质；如军队购买皮鞋的行为，按第一种标准，它就是一种商业行为，而按第二种标准，这是一种政府行为。”^[9]政府采购作为一种采购行为它同私人采购一样，行为的成立在于采购人与供应商之间的意思表达一致，且表示一致建立在自由表达基础上，因而具有民事行为性质。而政府采购中的“政府”两字使其具有行政行为属性，“政府采购之公共资金之公共性及其托管人的角色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源”。^[10]政府采购的行政行为性质主要体现在：作为政府采购的公共资金支配者与供应商进行活动行为时，享有单方面变更、中止采购行为内容的特权，否定了民事行为的意思自治原则和契约自由原则，“是对传统合同法的一种制度的创新”。^[11]正是政府采购行为兼具民事行为和行政行为法律性质，因此受多种法律制度调整，恰似西方学者所说：“公共采购部门履行的是托管人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助和税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非赢利机构或政府的采购职能就成为一个受管制然却透明的过程，受到无数法律、规则和条例、司法和行政决定，以及政策和程序的限定和控制。”^[12]

再次，采购所使用资金的公共性。政府采购不仅要求主体是公共资金使用者，而且公共资金使用者所使用的资金性质也是判定政府采购的重要标准。因为公共资金使用者有时候在市场上使用他人资金或私有资金进行购买并非政府采购。对于资金公共性的具体界定，各个国家用词不一，社会主义国家大都使用财政资金一词，财政资金通常是预算内资金^[13]。其实，公共资金还有其他获取方式，如社会资助、捐款或自己募捐等方式。因此，一些发达国家往往把以上述方式所获取的资金也界定在公共资金范围内，并将其作为判断政府采购的重要标准。尽管上述两种不同性质国家对公共资金范围界定差异较大，但共同点都是通过公共渠道所获取的资金，因而政府采购所使用的资金公共性是判定政府采购尤为重要的标准。(www.xing528.com)

除了对公共资金范围的不同理解外，理论界对公共资金的性质也有不同认识，有的将银行通过公共储蓄所获得的资金也理解为公共资金。当然，从获取渠道来看，对通过储蓄所获资金的公共性是不用置疑的。尽管渠道具有公共性而资金还是存款人所有，并非公共资金。

复次，采购行为的目的服务于公众需要。政府采购是公共资金支配者为了开展日常职能活动或为公众提供服务的需要，采购行为的执行者和管理者是实行业绩制的公务员或雇员，他们进行采购行为的目的在于服务公众，没有赢利的动机和需要，“从事和管理采购职能的人员没有公司雇员需要赢利的动机”，^[14]“采购和分配的物品是为了几个机关和部门之用，通常他们不是用于制造和转售之目的”。^[15]正是这种行为目的性在于服务大众，使得政府采购行为常常不受规制赢利行为的经济法约束，而被专门的法律所规范。

最后，政府采购行为过程的公开性。政府采购是采购者为公共需要和实现政府职能而实施的行为，行为主体是公共资金的托管人，为了保证公共资金的使用者不背离公众利益，必须对政府采购行为所涉及的采购方式、采购信息和采购程序进行公开。这一点早就为美国的政府采购法制所规范，也为理论界所公认。“通常情况下，非赢利机构和政府采购的记录可以进行公开审议，任何人都可以提出问题并期望得到解答。尤其是政府采购中，受到不公正待遇的任何一方都可以在采购过程中的任何阶段提出投诉。州政府和地方政府常常进行联合或合作采购，因此，在州政府和地方政府采购中，共享信息更是成为一条原则。”^[16]这要求政府采购行为实施者和管理者必须严格依据法律、法规和规章进行操作，他们没有多少自由裁量权和自主行为。