族群关系：妥协与冲突的优化方案

1. 各族群经济差距

如前所述，殖民地时代马来亚各族群的就业领域、居住地域已形成隔离，马来人主要居住在农村，从事农林渔业，华人大都居住在城镇，从事商业、制造业、采矿业、种植业，印度人大都居住在城镇和种植园。三个族群的经济差距明显，华人和印度人的经济收入要高于马来人。

1957年马来亚独立时，这种状况依然如故。马来人在农林渔业就业的比例高达61%，在制造业的比例只有19%，在商业就业的比例只有17%，而华人就业于农业的比例只有25%，在制造业和商业的比例高达67%和66%。^[116]城市人口中60%是华人，马来人虽然在1957年以后，城市人口占到了22.6%，但是在马来人总人口中，也只占19.3%。相比之下，华人中有73%的人口居住在城市，印度人中有41.1%。^[117]城乡差距也反映了各族群的生活水平及经济条件。

新独立民族国家的重要任务之一是缩小国民的经济差距，尤其这个国家在宪法中就写明“马来人特权”，因此，马来亚建国后执行的三个五年计划（1956—1960，1960—1965，1965—1970），目的是促进国民经济成长，解决马来人经济落后，族群之间收入差距大的问题。由于马来农民缺乏耕地，三个五年计划中的一项重要措施就是成立联邦土地发展局协助开发森林，发展耕地。在第二个五年计划期间，政府开垦土地近14.5万公顷，让1.2万户农民受益。^[118]而这项使马来农民受益的土地开垦计划，在第一个马来西亚计划（1966—1970）中步伐更大，14.1万公顷的土地被开垦。^[119]然而，土地政策并没有有效解决乡村马来人的贫穷问题，引起马来社会的不满和指责。由于农产品的中间人（如贸易、运输、贷款、商店等）大多是华人与印度人，马来社会指责他们操控产品价格。^[120]农业部长阿都亚兹（Abdul Aziz bin Ishak）将大部分由华人经营的碾米机转成合作社所有，并设置了很多执照发放的限制，抑制非马来人的经济机会。但东姑认为这些限制违反宪法，予以驳回。^[121]

独立后马来亚政府的经济政策，表面上是惠及各族，实质上还是以缩小马来人与华人的收入差距为主要目的。但东姑主政的联盟政府要维持族群之间的协作与共识，经济上全面扶持马来人尚未成为政策核心，加之这一时期经济发展缓慢，所以一直到20世纪60年代末，族群之间和城乡之间的经济差距并没有得到太大的改善。

首先，族群就业模式没有根本改变。1967年马来人在农林渔业就业的比例仍高达62%，在制造业略有增加，为26%，在商业就业比例提升到26%，而华人的行业分布与1957年基本相同，在农林渔业仍只有25%，在制造业为66%，在商业为65%。从职业分布上来说，马来人在专业技术领域的从业人员从1957年的41%上升到1970年47%，而经营管理人员比例较低，1970年只占22%，销售人员只占26%，农民高达65%。华人在经营管理人员上比例高达62%—64%，销售人员为65%，农民只有22%。^[122]总的来看，20世纪60年代马来人仍主要从事农业，最大的就业人口是农民，而华人在商业、制造业、矿业等领域占有优势地位。专业人士也以非马来人为主，1968年的数据显示在医药领域非马来人占90%，工程师领域占84%，教育领域占68%。^[123]马来人在公务员领域占有优势，1969年的数据显示，全国的公务员中马来人占64.5%，华人占18.4%，印度人占15.7%，其他族群占1.5%。^[124]但马来人认为这并没有显示马来人的特权，后来的“5 · 13”事件官方报告不无尖锐地指出，马来人在公共领域的地位也受到非马来人的威胁。^[125]

其次，族群间收入差距大的问题没有根本解决。1957年马来人平均月收入为139林吉特，华人为300林吉特，印度人为237林吉特，华人的收入要远远高于马来人。1967年马来人月收入增加到163林吉特，华人增加到349林吉特，印度人增加到260林吉特，^[126]华人收入仍远远高于马来人。由此，马来人的贫困率要远远高于华人和印度人，1957—1958年西马地区马来人的贫困率为55.7%，印度人为19.8%，华人为13.1%，到1967—1968年，马来人贫困率略有下降，为50.2%，印度人贫困率有所上升，为25.6%，华人为12.3%，马来人的贫困率仍位居三大族群之首。^[127]

族群间经济差距是历史、行业分布和城乡差距造成的，联盟政府虽然致力于加强马来人的经济能力，实行马来人优先政策，但采用的是常规方式，不可能在短期内缩小族群间经济差距。东姑 ·拉赫曼政府奉行“马来人掌握政权，华人继续在国内建立商业信心，印度人在劳工领域加强团结”的方针，族群职业隔离没有消除。然而，马来人拥有特权，又在政治上占优势，他们对自己的普遍贫困处境特别不满，并将矛头指向在经济上占优势的华人。

2. 语言与教育政策

教育是国家建构的重要工具，民族国家需要通过教育来培养国民对国家的认同和忠诚；教育也是民族文化传承的重要工具，民族文化所包含的语言、文字、习俗、伦理都要通过各种教育形式灌输进人们的头脑中，积淀在人们的血液里，并传承下去。(www.xing528.com)

马来西亚是一个多元族群和多元文化国家，教育在承担培养国家认同和传承族群文化方面特别重要，因而充满了矛盾和冲突。在马来亚独立的协商过程中，语言和教育是焦点之一，华人为争取华文教育权利，于1951年8月建立“马来亚联邦华校教师联合总会”（教总），展开不懈的斗争。最终各方达成妥协，1956年的《拉萨报告书》（Razak Report）就是这一妥协的产物，内容包括：承认三种语言的学校并存，各以其母语为主要教学媒介；提供一种“能为本邦全体人民接受”的教育政策；马来语成为国语，同时维护非马来语及文化的发展；报告书的第12节指出，马来亚教育的“最终目标”是建立只以马来语为教学媒介语的国民教育体制，尽管这个过程需要循序渐进。^[128]《拉萨报告书》依旧无法打消华人的疑虑，华人仍然认为政府最终要消灭华文教育，而将华语列为教育语言的抗争策略之所以不奏效，与华语不是宪法认可的官方用语有关。此外，马华公会在联盟政府体制内所做的妥协无法满足华人社会的诉求。1956年4月27日，全马华人注册社团代表争取公民权大会一致通过四项基本要求，第四条就是列华、巫、印文为官方语文。^[129]在教总的带动下，各地争取华语官方语言的政治运动兴起，以动员华人社会对联盟政府施加更大的压力。

马来亚独立后，为了建构国家认同，提出“一个国家、一个民族、一种文化、一种语文”的单元目标，为此重新制定教育政策。1960年教育部长达力组成教育政策检讨委员会，提出《达力报告书》，建议：第一，所有小学改为国民小学或国民型小学，以马来语为教学媒介，以符合马来文的国语地位，政府应为这些小学提供合格的老师，尤其是国语老师；第二，中学的公共考试只用国语或英文出题，停办初中会考（华校初中）和高中会考（华校高中）；第三，为了使所有学校改用国语教学，建议政府只提供津贴给国民中学和国民型中学。华人对《达力报告书》反应不一，马华公会支持，而华人社会和华文教育人士坚决反对，一些华文中学还罢课抗议。政府不理睬华人社会的反对，强制推行，甚至褫夺董教总领导人林连玉的公民权和教师注册证。1961年国会通过以《达力报告书》为基础的教育法令，规定马来语为主要教学媒介，马来文小学改为国民小学，英文、华文和泰米尔文小学改为国民型小学；前者以马来文为教学媒介，后者可以以母语为教学媒介，但要学习马来文。同时，马来文中学改为国民中学，国民型中学只限于以英文为教学媒介的政府中学或政府津贴中学，而华文或泰米尔中学只能成为独立中学，政府不再给予任何津贴。最终，在经济压力和政治压力下，有54所华文中学接受改制，教学媒介改为马来文和英文语，只有15所华文学校不接受改制，成为华文独立中学，仍以华文为教学媒介语，办学经费全部由华人社会承担。

1961年教育法令第21（2）条还规定，教育部长可以在他认为合适的时候，将国民型小学改为国民小学。^[130]华人社会对这条规定大力反对，因为这意味着华文小学有可能随时消失，也意味着华文独立中学没有生源，难以生存，这对整个华文教育体系将是毁灭性的打击。

3. 国语政策争议

随着新加坡脱离马来西亚，印度尼西亚在1965年10月发生军事政变，苏哈托政权上台，印马对抗结束，两国在1966年恢复邦交。菲律宾也放弃了对沙巴领土的索取，承认马来西亚的成立。马来西亚境外已经没有了威胁，但是国内族群之间的矛盾却因为《国语法令》而继续激化。

按照宪法的规定，官方语言由英语转变为马来语有10年的过渡期。1967年是这个过渡期的最后一年。1964年7月19日由马来教师学会、马来作家协会以及马大马来语学会等组成“国语行动阵线”（BBBK）持续向联盟政府施压。马来社会不满马来人的特权虽然在形式上有宪法的保障，但现实情况却不尽人意。建国已经十年，政府虽然在经济上致力于解决马来人耕地缺乏的问题，但是要缩小马来人与其他族群之间的收入差距，并非两个五年经济发展计划就可以看到成效。无奈之下，马来社会将经济上的失望转移到民族语言的争取上，国语行动阵线在马来西亚各地举行讲座，得到了马来民众热烈的响应。然而他们的言论逐渐转向激进，甚至批评商业招牌、路名上有中文。^[131]此举刺激了非马来人社会，华人社会争取华语与泰米尔语列为官方语言的呼声更加强烈。

1965年10月15日华人社团在当时的教总主席沈慕羽的领导下发起全国华团联署，要求《国语法令》将华语和泰米尔语列为官方语言。马华公会会长陈修信以宪法已经规定马来西亚的官方语言是马来语为由，不接受华团的请愿。^[132]沈慕羽在当时不单是教总主席，也是马华公会青年团副总团长，他在华人社会所领导的华团所提的要求也在马华党内引起争议。马华公会于同年10月18日召开紧急会议，重申不支持华语为官方语言，并且开除沈慕羽的党籍。^[133]消息一出，民情哗然，华人社会对马华公会愈加失望。

东姑担心华人社会认为马华公会出卖华人利益，因此在国语政策制定上保障了其他语言使用的自由，并非全部采纳国语行动阵线的建议。^[134]马华公会向华人社会保证华文的教学和使用不会受到影响、禁止和阻扰，在官方场合或文件上也可以自由使用，这在1967年3月2日通过的《国语法令》中得到了进一步落实。

1967年的《国语法令》是联盟三党妥协下的产物。这项法令虽然规定马来语为唯一官方语言，却允许在政府机关继续使用英文，以免影响公众利益；此外，《国语法令》也保障各族语言使用的自由，并允许用其他族群语言文字翻译官方文件。^[135] 然而，一方面，联盟政府在全面落实马来语为唯一官方语言上一再拖延，这激怒了马来人社会，他们认为这项法令又是向非马来人妥协的产物。另一方面，华人社会又因为《国语法令》没有将中文与泰米尔文列为官方语言而大失所望。这些族群矛盾以及对联盟政府不满情绪累积到1969年的大选。