权力下放与治理的关系

到20世纪10年代，英国在马来亚的统治基本巩固，海峡殖民地是其统治核心，实行直接统治，马来联邦是其统治基础，实行直接和间接相结合的统治方式，马来属邦、北婆罗洲和砂拉越是其统治外围，实行间接统治，土邦有较高的自治权。

多样化的统治方式存在一些问题，一是造成公务员队伍臃肿，行政开支庞大，尤其是第一次世界大战导致英国财政困难，难以继续维持英属马来亚政府的开销。二是马来联邦苏丹对于权力被架空颇有不满，对马来属邦拥有的权力十分羡慕，1924年霹雳苏丹访问英国时，特别要求殖民地大臣将马来联邦的一些权力归还他们。

英国当局对如何解决这些问题存在争论，一些人主张“权力下放”（Decentralization），将更多权力移交给马来联邦州议会、驻扎官和联邦各部门官员；另一些人则主张“集权”，加快马来亚一体化趋势，认为权力下放会导致控制不力和社会秩序混乱。前者以海峡殖民地总督兼马来联邦高级专员吉列玛德（Sir Lawrence Guillemard，1920—1927年在位）为代表，并获得殖民部支持。1925年吉列玛德提出下述“权力下放”提案：（1）马来苏丹成为马来联邦各土邦地方议会新成员，并可直接与高级专员沟通；（2）各地方议会将获得更多实权，包括负责管理各土邦的开支；（3）数个原本向马来联邦中央政府负责的部门将转为向地方政府负责；（4）取消总驻扎官这一职位。^[1]

20世纪30年代权力下放继续进行。由于1929—1933年世界经济危机对马来亚经济造成重创，英当局认为权力下放对经济发展有利。时任高级专员金文泰（Cecil Clementi）支持权力下放，并强调给马来统治者权力的重要性。金文泰曾在1925年至1930年间任香港总督，会说粤语且了解中国文化。他认为英国在马来联邦扩权有悖于与苏丹签署的条约，加强苏丹权力可带来社会稳定。^[2]英国殖民部派遣的常务次长塞缪尔 · 威尔逊也认为：“维护马来统治者地位、权力、威望应当是英国政策中重要环节，鼓励实行间接统治很可能将被证明是预防马来人政治崩溃的最有效手段。……由于大量移民的涌入，马来人将被其他族群在数量上超过。”^[3]在金文泰担任高级专员的5年期间，他贯彻并发展了“权力下放”政策，新增了置于土邦政府辖下的部门，包括农业部、教育部、卫生部和工程部，扩大了地方议会在行政和财政事务上的自主权。(www.xing528.com)

1934年汤玛士（Sir Shenton Thomas）接替金文泰出任高级专员，继续推行分权政策。1935年，辅政司职位被废除。1939年，农业部、教育部、林业部、医疗服务部、采矿和公共工程部等大都下放各邦直接领导。立法权在联邦议会和各州议会之间进行了分割，当然联邦议会保留了财政控制权，也拥有更大的权威，有时甚至插手苏丹继承问题。^[4]而马来属邦相对独立，属邦的行政管理主要由马来人负责，苏丹及议会的意见对英国顾问官的决定能施加相当大影响。

殖民当局对司法体系也进行改革。1905年在马来联邦以最高法院取代“司法专员法院”，1918年最高法院改名为联邦最高法院。马来属邦的司法体系相对独立和完整，每邦有最高法院，其上诉案可直接上诉到英国枢密院司法委员会。