地方政府的有限能力和作为空间的优化

优化营商环境已经成为当前中国经济工作的一项重点，这一方面是受到以世界银行为代表的营商环境评价所带来的外部推力的影响，另一方面更是中国经济转型升级的内在需要。按照中央的统一部署和动员，各地区和各部门积极出台各项政策举措，全力推动营商环境的优化。地方政府作为优化营商环境的主力角色，被寄予了极高的期待。然而，尽管地方政府对于地方经济发展负有管理职责和相应权力，但受限于体制机制原因，地方政府并不具有全面负责营商环境优化的能力。充分认识地方政府的有限能力和作为空间，是准确界定地方政府优化营商环境的职责并合理发挥地方政府作用的前提。

营商环境的优化是一项系统工程，需要政治、经济、法治等各个层面的体系化的协同完善。由于自身地位和职能的局限，地方政府并不能从顶层设计和宏观调控的高度进行制度优化和资源配置，其优化营商环境的能力有限。

首先，地方政府优化营商环境的能力受到政治体制限制。按照宪法所规定的国家权力划分，地方政府是地方各级国家行政机关，依照法律规定的权限，管理各项经济社会事业和行政工作。而享有地方立法权的地方人民代表大会作为地方国家权力机关，决定本行政区域内各方面工作的重大事项，地方政府需对本级人大负责并报告工作。同时，按照法律保留原则的要求，行政权力尤其是地方行政权力的设定与行使，往往受到立法的限定和制约。^[16]而作为地方司法机关的检察院和法院，分别受到上级检察院的领导和上级法院的监督，依法独立行使司法权力。因此，仅能行使行政权力的地方政府，也只能在宪法和法律规定的行政职权范围内有所作为。在优化营商环境的过程中，地方政府往往无法突破立法机关制定的法律制度，也难以左右司法政策和具体个案判决。例如从营造良好的法治环境的角度来看，打击影响营商环境犯罪的同时保障企业家群体不被错误地因经济纠纷被刑事追诉，保障企业家群体非因确实必要不被羁押，能够显著地给企业家信心从而改善营商环境^[17]，但这有赖于检察机关努力而非政府所能及。

其次，地方政府优化营商环境的能力受到央地关系限制。由于我国是单一制国家，地方政府是中央政府即国务院的下属机构，其权力范围和行使方式需集中在中央政府的统一领导的框架下。因此，中央与地方的职权划分会对地方政府优化营商环境形成一定的制约。从理论和实践来看，关系到国家统一利益以及涉及整体性事务的相关事项，例如外交、国防、税收、海关、金融、外贸等，均由中央政府统一管理。^[18]地方政府只能在《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的授权范围内行使职权。然而，优化营商环境不可避免地需要在税收政策的优惠、进出口便利化、金融资源充分供给等方面的支持，而地方政府无法僭越其职权直接突破中央政府层面的规则擅自处理。在全国一盘棋的中央政府决策的领域，地方政府显然难以有所作为。这也是前述各地方立法中对地方政府的要求大量停留在宣示层面的深层次原因。

最后，地方政府优化营商环境的能力受到市场机制限制。商事活动归根结底是市场经济下的交易行为，受到市场规律的调整。地方政府优化营商环境的尝试与努力，只是利用有形之手调整市场经济活动中的各种变量，无法从根本上取代市场规律。商事主体开展营商活动的场域和频次，受到生产要素、供求关系、成本收益等多种市场因素的影响。按照发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求，地方政府应当尽可能避免过于直接地干预市场经济运行。更为重要的是，任何一个地方政府都并无能力超越市场规律，凭借行政力量决定商事活动。因此地方政府优化营商环境，更多的是在尊重市场规律的前提下通过优化行政管理和公共服务，便利和推动商事活动的开展。在这个过程中，地方政府的作用也并非万能而是有限的。

然而，地方政府在优化营商环境上的有限能力并非意味着其不能发挥积极作用。在国家治理能力现代化的背景下，地方政府的职能和事权进一步明晰和扩大，地方经济治理的方式、路径和范围也在不断的探索中寻求创新与突破。从这个层面来看，地方政府在有限能力内依然有其作为空间。(www.xing528.com)

首先，地方事权为地方政府优化营商环境提供了坚实基础。《宪法》第3条第4款明确了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，为地方承担并行使事权，发挥地方政府积极作用提供了宪法依据。地方政府作为地方行政机关承担着兴办和管理地方事业的自主事权，同时又作为国务院的下属机构承担着中央委托事权^[19]，因此地方政府可以在权限范围内自主地采取措施因地制宜地行使地方事权。按照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，落实地方政府在中央授权范围内履行财政事权，发挥地方政府因地制宜加强区域内实务管理的优势^[20]，将进一步明确和拓展地方事权。在此基础上，地方政府能够通过行使地方事权，提供更为高效的行政管理和更为充分的公共服务，为营商环境的优化奠定坚实的基础。

其次，行政协调为地方政府优化营商环境提供了有利支撑。就中国特色社会主义政治体制运行机制以及国家权力的互动关系而言，我国国家治理体系是一个有机整体。地方行政权力在运行过程中，不仅需要而且事实上也与中央政府、与立法权和司法权保持着紧密的协调关系。一方面，随着我国政治体制改革的不断推进，中央与地方的协调沟通日渐成为常态，央地关系改革的持续深入，使得地方政府能够通过合理利益表达和利益平衡，实现地方政府权力一定限度内的积极扩张，从而为地方政府的主动作为和政策突破创造空间。^[21]因此地方政府可以在中央政府领导下，积极与中央政府协调，争取政策支持以优化营商环境。另一方面，由于地方政府与地方立法机关和司法机关都统一于地方党委领导，且地方政府在对地方事务进行管理的过程中与地方的立法机关和司法机关也保持着相对畅通的交流，这就为地方政府充分协调立法权和司法权，形成合力优化地方营商环境提供了有利条件。

再次，自由裁量为地方政府优化营商环境提供了变通手段。基于经济社会发展的客观现实，行政机关在行政许可和行政处罚等方面享有一定程度的自由裁量权，是弥补法律不完备、发挥行政行为能动作用、实现形式法治与个案正义的有机统一的切实需要。^[22]行政机关的自由裁量权，能够支持地方政府在依法行政的限度内合理把握行政执法尺度，通过营造一个相对友好包容的行政执法环境，为商事主体的市场活动提供相对宽松的空间，避免过于严苛的行政监管执法给商事主体带来过高门槛和过高成本，对于激发市场主体活力有着显著作用。在项目审批、市场监管和综合管理等领域，充分利用行政自由裁量权，在合理合法空间内实行包容性执法，在统一的刚性制度下寻求柔性的替代性方案，对于优化营商环境无疑也具有积极意义。

最后，创新试点为地方政府优化营商环境提供了可行路径。尽管经济领域的制度和政策往往具有全国范围内的统一性，但是制度和政策的生成往往遵循着“自上而下”和“自下而上”的两条路径，前者是中央层面的政策制定与执行，而后者则是通过政策试点、设立试验区等形式推动地方政策创新，并将成功经验予以复制推广。^[23]从地方经济管理的实践来看，大量的产业开发区、自主创新示范区、自由贸易区等园区的设立，往往伴随着按照“先行先试”的逻辑进行大量的制度和政策的创新试点，这就给予了地方政府较大的自主权力和创新空间。地方政府亦可以通过积极争取国家支持，就特定领域开展创新试点，在试验过程中形成优化营商环境的地方经验。