地方立法检视：构建优商环境

良好的营商环境能够便利商业活动，促进企业发展和创造就业，从而推动经济的繁荣。按照世界银行《营商环境报告》的考察标准，营商环境是指企业在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管等方面所需要的时间和成本等条件。^[2]而从商事企业生命周期的整个过程和要素来看，营商环境涵盖了影响人才、资本、技术、原材料等生产要素集聚和流通的包括经济、政治、文化、社会乃至环境质量等的各个方面，既有自然资源禀赋、基础设施等硬环境，也有教育程度、税收、司法以及行政体制等软环境。^[3]改革开放以来，我国在建设和发展社会主义市场经济方面作出了巨大的努力，从中央到地方都积极地出台各种政策和制度，完善商事主体、商事登记和商事交易制度，推进减税降费改革，促进资本形成并降低营商成本，支持各种所有制企业尤其是民营企业、中小企业的发展。从中央政府的积极吸引外资到各地方政府开展的轰轰烈烈的“招商引资”行动，也伴随着各级政府积极创造和提供优惠条件和政策支持，进而在事实上推动了营商环境的改善。优化营商环境是我国社会主义市场经济建设的内在要求和必然选择，也是我国改革开放以来经济持续增长的核心动力和重要保障。

在中央的顶层设计和总体布局下，地方政府是营商环境优化的先锋队和主力军。一方面，优化营商环境是地方政府的重要工作内容。在我国政府职能的纵向配置结构下，区域经济发展是地方政府的重要事权。^[4]长期以来以经济发展为中心的基本国策，在地方层面主要是由地方政府予以执行。在促进经济发展的职能要求下，地方政府必须进行体制机制改革，做好配套服务，创造良好的投资营商环境。另一方面，优化营商环境是地方政府竞争的重要衡量指标。区域营商环境差异会造成地区经济增速和经济规模的悬殊，而经济发展情况会影响甚至在一定程度上决定着上级政府对地方政府的评价和官员的晋升。因此，不论是地方发展竞争还是官员升迁竞争，都需要各地方政府积极采取各种政策措施，优化营商环境以促进地区经济发展。概言之，营商环境优化是地方政府的重要职能和工作重点。

如果说过去优化营商环境一直是地方政府的常规工作，那么近年来对于营商环境的强调和重视，则进一步强化和突出了优化营商环境的重要性和紧迫性。而各地也纷纷制定政策性文件，甚至出台地方立法，以法治思维和法治手段，对地方政府优化营商环境的职责和措施予以法律化。河北省人大常委会于2017年12月1日通过的《河北省优化营商环境条例》、黑龙江省人大于2019年1月18日通过的《黑龙江省优化营商环境条例》和吉林省人大常委会于2019年5月30日通过的《吉林省优化营商环境条例》，从市场环境、政务环境、法治环境三个方面明确了地方政府在优化营商环境中的职责和措施。天津市人大常委会于2019年7月31日通过《天津市优化营商环境条例》，在政务环境、市场环境、法治环境之外，将人文环境纳入营商环境优化的内容之中。陕西省人大常委会于2018年3月31日通过的《陕西省优化营商环境条例》则是从市场主体保护、政府公共服务、规范政府监管、维护市场秩序等四个方面规定了优化营商环境的具体要求。而广东省人大常委会则是于2019年7月25日以《关于大力推进法治化营商环境建设的决定》的形式要求政府依法推进“放管服”改革，全面提升优化营商环境的政务服务效能，在外商投资、市场准入、商事登记、减税降费、企业投资管理等方面优化营商环境。根据笔者在“北大法宝”中以“营商环境”为关键词的检索结果，截至2019年10月31日，现行有效的地方性法规共计9部，地方政府规章1部，地方规范性文件共计238部。通过对比研究这些地方立法，笔者发现有以下特点。

首先，以上地方立法的出台时间相对集中。以地方《优化营商环境条例》为例，各地条例最早是在2016年12月出台^[5]，在2019年集中出台了5部。如前文所言，各地方政府事实上一直都在不断优化营商环境，而近年来尤其是在中央财经领导小组第十六次会议强调营造稳定公平透明的营商环境之后，集中针对营商环境进行地方立法，反映了当前从中央到地方将营商环境优化提高到了前所未有的高度，反映了地方对中央优化营商环境要求和部署的积极响应，反映了地方政府在营商环境优化中被寄予了更高的期待。

其次，以上地方立法的制定地区相对集中。就地方规范性文件而言，各地呈现出多点开花的特点，各地方政府和部门均积极制定“关于优化营商环境的意见”“优化营商环境的实施方案”等文件。但仅从地方性法规的地理区位上看，出台优化营商环境地方法规的地区呈现出两个极端，一个极端是黑龙江、吉林和以政府规章形式的辽宁沈阳^[6]作为传统老工业区的东三省，在“投资不过山海关”的诟病下谋求振兴，改善营商环境是其面临的紧迫问题；而陕西和天津与东三省有一定的类似之处，都属于亟需通过优化营商环境扭转经济发展局势的地区。另一个极端则是经济发展水平和营商环境相对较好的广东省，更加明确地提出了法治化营商环境建设的要求。这些地方更为主动地将优化营商环境目标和地方政府的职责要求上升到地方性法规的层级，以地方权力机关的立法规范表达对地方政府提出了具体要求。(www.xing528.com)

再次，以上地方立法的规定内容相对趋同。从具体条文来看，都是在政府工作报告和中央文件要求下的原则性表述。其内容不外乎建立负面清单制度、清理规范行政审批中介服务事项、建设公共信用信息平台、发展政策性融资担保、与行业协会和商会的常态化沟通机制、减税降费、改善政务服务效率、加强基础设施和公共服务设施的建设、推进商事登记改革、提高市场监管效能、推行包容性监管等。这些规定主要来源于中央文件的倡导和要求，地方难以对其进行具体化，同时也难以突破现有改革措施范围实施新的举措。这凸显了地方政府在优化营商环境的具体措施方面的捉襟见肘与乏力。

最后，以上地方立法主要规定了地方政府的职责。作为一项系统工程，营商环境的优化有赖于立法、执法和司法的协同治理，而各地围绕优化营商环境的立法无一例外地均明确了各级人民政府对优化营商环境工作的组织领导职责，并明确了地方政府对优化营商环境的监督、指导和评价的工作要求。尽管司法机关能够从合同执行、产权保护、企业家权利保障等方面推动营商环境优化，各地立法也对法治环境进行了宣示性规定，但受限于司法体制的特殊性和司法裁判规则的统一化要求，各地立法尚难以对司法机关提出具体的要求和安排。

以地方立法的形式明确地方政府在优化营商环境中的目标和路径，可以理解为法治理念在地方治理中的体现：一方面以立法形式将地方政府优化营商环境的责任予以确认，为地方政府相关工作提供法律支撑；另一方面则是以立法形式将地方优化营商环境的态度予以宣示，营造更加有利的政策与舆论环境。从法治主义角度考虑，各地方纷纷出台《优化营商环境条例》可以说是法治的进步，然而各地的立法在多大程度上能够生成具有实质意义的规范，或者在多大程度上能够在地方政府的作为空间内对其职责和权力进行调整，则值得冷静思考。